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国有控股公司对子公司控制问题的研究试论

国有控股公司是世界各国政府管理国有投资和国有企业普遍采用的方式，是我国国有资产管理新体制实现“政资分开”和“政企分开”的关键环节，是构建企业中国有资产的明确的出资人、完成国有企业公司化改造的重要途径。可以预见，国有控股公司在未来中国经济中的作用将日益凸显。然而，广泛存在的国有控股公司的控制失效问题引起了相当大的社会和经济震撼，强化国有控股公司的控制成为一个迫切需要解决的现实问题。  
　　一、国有控股公司控制失效问题的原因分析  
　　近年来，不断暴出国有企业丑闻显示，国有控股公司存在严峻的控制失效问题。从多数的国有控股公司控制失效问题来看，深究其具体原因，本文认为主要有以下几点：  
　　1、国有控股公司的委托——代理问题  
　　国有控股公司控制失效问题的原因是多方面的，但深究其根本原因，主要是在国有控股公司的委托——代理关系中，依然存在代理问题。由于国有控股公司在国内是一种较新的产权组织形式，各方面都不太规范，代理问题更加突出。  
　　（1）委托人问题。作为委托方的国资委和国有控股公司都是机构，而不是一个具体的自然人。国资委和国有控股公司作为委托方必然存在一个由谁出任机构代表的问题。也就是说，国资委和国有控股公司必须聘用具体的个人代表机构充当董事（长）、谈判签约者来行使权利。这个问题会削弱委托人的行权能力。  
　　（2）代理人问题。在国有控股公司的代理关系中，代理人包括子公司的董事会及其经理人。代理人只要有意或无意以不正当手段来获益，就会出现机会主义的问题。  
　　2、国有控股公司的治理问题  
　　国有控股公司是一种集团型的企业，其公司治理应属于集团公司治理。集团中母子公司的关系是建立在母公司对子公司控股的基础上。由于母子公司有各自法律意义上的独立性，它们之间完全有可能存在利益目标冲突，加上信息不对称的客观存在，集团公司治理的首要任务是设计出实现母公司对子公司有效控制的制度安排。所以，国有控股公司治理的中心问题是设计国有控股公司对子公司的控制机制。如何进行有效的制度设计，来保证母公司对子公司进行有效的控制，是国有控股公司治理成功运作的关键。  
　　3、国有控股公司内部制衡难以发挥作用  
　　目前的国有控股公司都是国有独资公司，内部不设股东大会，股东大会的权力由董事会行使。另外还设有党委会、监事会、职代会、工会等机构。这些机构普遍存在两个问题：一是功能重叠，职责不清，争权夺利而又无人负责。二是只要有一个强势的董事长或总经理，这些机构预先设想的相互制衡将形同虚设，失去控制的功效。  
　　4、国有控股公司控制过度与失效并存  
　　国有控股公司控制过度与失效并存的现象在两个层次上存在：政府对国有控股公司的控制过度与失效并存，母公司对子公司的控制过度与失效并存。