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农业保险起源于生产、生活中的不确定性。农业保险不同于一般的商业保险，已经开展农业保险的国家普遍实施政府干预。国内有的学者认为保险市场的失灵、垄断性或有限竞争性，为政府干预提供了契机与动因;而有的学者认为农业保险具有商品性与非商品性双重特征，其非商品性特征产生了国家对发展农业保险的干预。本文认为我国政府干预农业保险的理论来源于马克思、恩格斯的国家直接配置全部资源的思想。中国与国外的政府干预农业保险的理论分属不同的理论模式。本文试图分析这两种干预农业保险的具体运行情况，探讨我国从计划经济转向市场经济过程中如何推进农业保险的发展。

一、 农业保险的一般特征与两类政府干预模式

保险起源于生活中的不确定性。从对待风险的角度而言，保险是一种风险管理制度;而从其经济功能来看，保险还是一种经济补偿制度。这一制度通过对有可能发生的不确定性事件的数理预测和收取保费的方法，建立保险基金，以合同的形式，将风险从被保险人转移到保险人，由大多数人来分担少数人的损失。①

保险公司是经营保险的组织，其经营对象必须是纯粹风险中的可保风险。可保风险必须具备以下六个基本条件：一、潜在损失的严重性很大，但损失发生的可能性不大，即具有经济上的可行性;二、可以确定损失的概率分布;三、存在足够数量的同质的保险标的;四、损失的发生具有偶然性;五、损失是可以确定的和计量的;六、特大灾难性事故不会发生。

农业保险是商业保险延伸到在农业领域的一种尝试。农业保险是指被保险人在农业生产经营过程中，因遭受自然灾害或意外事故致使有生命的动植物发生死亡或损毁的经济损失，由保险人给予补偿的一种保险。②广义上说农民所面临的农业风险主要有自然灾害风险、资源风险、市场风险、资产风险、健康风险及其他人力不可抗拒的灾害，一般而言，从保险责任的角度来看，农业保险可分为单一责任险、混合责任险和一切险;从生产对象的角度可划分为种植业保险、养殖业保险，而种植业保险、养殖业保险又可根据生产管理的不同特点分作农作物保险、收获期农作物保险、森林保险、园林苗圃保险、畜禽保险、水产养殖保险以及其他特种养殖保险。

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① 孙祁祥：《保险学》，北京大学出版社1999年版，第21—22页。

② 《当代中国的保险事业》，当代中国出版社1996年版，第423页。

农业保险与社会保险及其他商业保险相比，有不少独特之处。农业领域面临的纯粹风险中的可保风险具有更大的不确定性。由于农业保险标的的特殊性，严格地说农业保险仅仅具备了“存在足够数量的同质的保险标的”。农业保险标的潜在损失的严重性很大，而损失发生的可能性却不好确定，也就是说“有经济上的可行性”这一条件不能满足。农业保险的标的是有生命的农作物与动物，其生命形态无时不在变化，动植物在生长过程中，每天都孕育价值，但每一具体阶段却很难单独以价值形态表现出来。这一特性决定了农业保险不能满足“损失是可以确定的和计量的”这一条件。农业生产的风险主要来自自然灾害，而自然灾害的发生具有不规则性，“特大灾难性事故不会发生”这一条件也不能完全满足，不符合农业保险标的的特征。由于农业保险标的的特殊性，农作物遭灾时损失的确定与计量存在难度，也就是说“损失是可以确定的和计量的”这一条件也不可完全满足。

保险公司面临着各种不确定性，如资产风险、定价风险、利率风险及其它风险。①但特别重要的难题是信息不对称性，尤其在经营农业保险时，农业保险标的的特殊性使得农业保险信息不对称问题更为严重。这种信息不对称性表现为道德风险与逆选择。

Winter指出道德风险可被定义为一个组织的集体利益与组织中的个体利益之间的冲突，当委托人的最终收益不确定或部分依赖于代理人的行为，而代理人的行为又不能被完全观察到时，就会产生道德风险。保险业的道德风险可分为“事前的道德风险”与“事后的道德风险”。Holmstrom等人认为，如果保险人无法控制被保险人的行为，购买保险将减少被保险人谨慎行事的动机，产生了“事前的道德风险”。Spence和Zeckhauser认为，由于无法观察到事故发生的真正原因，保险人只能依赖于被保险人的报告或进行成本很高的调查，导致了“事后道德风险”，“事后道德风险”产生了欺诈问题。因而，Arnott和Stiglitz指出道德风险使有效的市场均衡无法达到，即使在最好的条件下，不完全的保险保障也只能导致次有效均衡。②

Rothchild和Stiglitz以发生保险事故的概率将被保险人群分作“好风险”(good risks)与“坏风险”(bad risks)两类，研究保险市场的“逆选择”问题。他们证明，由于存在逆选择，竞争的保险市场不会达到均衡，有效状态下保险供给应当是歧视性的：对“坏风险”者提供高价格的足额保险，对“好风险”者提供低价格的部分保险。他们认为，保险市场存在失灵，而垄断的保险市场(在政府监管下)可能是一个次优选择。③

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① 孙祁祥、郑伟：《21世纪的中国保险：理论与实践》，载李扬等主编：《中国金融理论前沿Ⅱ》，社会科学文献出版社2001年版，第373—374页。

② 参见孙祁祥、孙立明：《保险经济学研究述评》，《经济研究》2009年第5期。

③ 参见孙祁祥、孙立明：《保险经济学研究述评》。

可以说由于保险市场的信息不对称而导致了保险市场的失灵，农业保险市场尤其严重。对多数国家而言，农业是弱质产业，农业保险的社会效益必须首先予以考虑。当农业保险的社会效益目标不可能通过市场机制得以实现时，政府就用其他手段实现这一目标。正是保险市场的失灵、农业保险市场的垄断性或有限竞争性，为政府干预提供了契机与动因。现代经济学认为，在现代市场经济中，政府的干预是必需的，它可以弥补市场失灵。政府干预可采取多种方式：它既可以充当社会经济活动的监督管理者，通过供给法律制度，创造平等竞争的市场环境和安定的社会环境，也可以在一些基础设施、垄断行业等领域进行投资，或直接建立国有企业，参与经营。①综观国外农业保险的发展历程，许多国家都实施了政府干预，采取的政策措施主要有：实施农业保险立法;管制农业保险价格;政府直接经营管理农业保险;对私营保险公司及合作保险组织提供财政补贴。财政支持成为国外农业保险的普遍特征。

但中国对发展农业保险实行政府干预的最初动因却不同于市场经济国家。新中国建立后，中国政府的职能“无所不包”，其中经济职能是其重要组成部分。中国实行了长期的计划经济体制，传统社会主义计划经济体制渊源于马克思、恩格斯对社会主义的构想。他们认为，无产阶级革命胜利后，将“把一切生产工具集中在国家即组织成统治阶级的无产阶级手里”，由国家作为“整个社会的代表”直接配置全部资源。②而在现实的实践中，“社会”直接配置资源方式演化为“国家”直接配置资源方式，进而又演化为由“国家”的执行机构即“政府”直接配置资源方式。③新中国一建立，政府的经济职能就得以强化，继续走政府主导型的经济发展道路，政府对经济的干预不断加强。由于近代中国经济市场发育极不成熟，市场经济国家所采用的政府干预经济的方式不适合于中国经济，政府拥有强大的国营经济，以此来控制市场和重要的行业就十分必要。④新中国的临时宪法《共同纲领》确定了有关国计民生的重要行业要由国家经营或控制的方针。此后实施的优先发展重工业的工业化道路与赶超型战略，使得政府的经济干预渗入经济运行的各个方面，政府在经济发展中长期处于中枢地位。

就保险业而言，“对于保护国家财产，保障生产安全，促进物资交流，安定人民生活，组织社会游资，壮大国家资金”有重大作用，“集中领导与统一管理很必要”⑤，1949年10月20日国家设立了中国人民保险公司，经营管理全国各种保险业务，而开展农业保险业务是其重要职能，各级中国人民保险公司都设立了农业保险机构，经营管理农业保险。就是说，在新民主主义经济体制与计划经济体制下，政府对农业保险的干预表现为国有的中国人民保险公司直接经营农业保险业务。

二、市场经济下政府对发展农业保险的干预

目前世界上约有40多个国家推行或试行农业保险。我们可把国外农业保险体制分为五种类型，即以美国、加拿大为代表的农业保险体制;日本农业保险体制;以德国、西班牙、荷兰等国为代表的西欧农业保险体制;以前苏联、东欧国家为代表的社会主义国家农业保险体制;以泰国、印度、菲律宾、巴基斯坦、巴西、墨西哥等国为代表的发展中国家农业保险体制。⑥由于农业保险的特殊性，国外政府一般采取干预措施。这种干预表现为制定农业保险法，提供财政补贴，或设立国家农业保险机构。

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① 银温泉、董彦彬：《国有与非国有部门：改革定位和发展政策》，《经济研究》l996年第2期。

② 《马克思恩格斯选集》第3卷，第438、439页。

③ 俞忠英：《资源配置费用与中国经济体制的选择》，《经济研究》1995年第3期。

④ 参见武力编：《中华人民共和国经济史》(上)，中国经济出版社1999年版，第80页。⑤ 陈云、薄一波向中央的报告，转自《当代中国的保险事业》，当代中国出版社1996年版，第40页。

⑥ 参见丁少群、庹国柱：《国外农业保险发展模式及扶持政策》，《世界农业》1997年第8期。

(一)制定农业保险法

鉴于农业保险的特殊性，规范商业保险的《保险法》不适用或不完全适用于农业保险。因此，国外不少国家先后制定农业保险法及其实施细则，以保证农业保险体系的顺利建立和业务的协调运作，保障农民的切身利益。美国、加拿大、日本的农业保险法是发达国家的农业保险立法的代表。美国农业保险立法始于1938年颁布的《联邦作物保险法》，至今已有十余次修订。加拿大联邦政府于1959年颁布了《联邦农作物保险法》。日本政府早在1929年就颁布了《家畜保险法》，经多次修订、补充，目前形成了《农业灾害补偿法》。一些发展中国家如菲律宾、墨西哥、巴西等国也开展了农业保险的立法。国外农业保险立法，主要目的是约束政府行为。农业保险立法对农业保险的目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的作用、农民的参与方式、初始资本金筹集数额和方式、管理费和保险费分担原则、异常灾害条件下超过总准备金积累的赔款和处理方式、税收规定、各有关部门的配合、资金运用等方面都进行了规范。

农业保险立法使农业保险带有强制性或准强制性的特征。这种强制性或准强制性强制，使农业保险更适合大数法则规则，可以尽可能地扩大同质标的物的规模，尽可能在空间和时间上进行分散风险，以保证农业保险经营的稳定性。