其次，处罚措施难以落实。《处罚通知》规定的处罚措施有三种：罚款、加处滞纳金，以及不能及时缴纳罚款或者滞纳金时，基层人民银行停止其签发支票或者申请人民法院强制执行。实践中人民银行一般不会申请人民法院进行强制执行，而是采取停止继续签发支票的方式对当事人进行处罚。但是我国现行的财务制度决定了被停止签发支票的当事人不仅可以通过银行汇票、银行本票、委托收款等其他结算方式办理支付结算业务，而且也可能另行开户继续签发支票。所以停止签发支票的处罚方式的效果同样不理想。

再次，《处罚通知》规定的行政处罚手续极为繁琐。从出票人开户银行向人民银行报送《报告书》到人民银行收到《报告书》后立案，至下发《处罚告知书》、收到《送达回证》，再到下达《处罚决定书》，加上需要听证的，正常情况下最少也要五六道手续，如果被处罚的当事人不予配合则时间会更长，基层人民银行为此要付出大量人力与物力，因而实践中普遍缺乏实施处罚的积极性。

最后，《处罚通知》缺乏对出票人开户银行的处罚规定。实践中许多商业银行为稳定存款和客户，对签发空头支票的出票人姑息迁就，对其签发的空头支票往往以其他理由作退票处理，不积极如实地向人民银行报告，纵容和包庇开户人签发空头支票。而人民银行的《处罚通知》对开户银行违规不报行为的处罚规定只是责令其纠正，“逾期不改正情节严重的，可建议出票人开户银行或其上级行按照规定对出票人开户银行的高级管理人员及直接责任人给予纪律处分。”可见，开户银行只需纠正其不报或漏报空头支票的行为，而不需为此承担任何经济责任，纠正错误行为本来就不属于承担责任的范畴。另外，有时空头支票就是因为出票人开户银行的原因导致的，如因为出票人开户银行在办理结算业务中的差错使出票人的应收款项不能及时人账或者因为开户银行账务处理错误造成出票人签发的支票成为空头支票，此时按《处罚通知》的规定，仍然只处罚出票人而不处罚其开户银行，开户银行只需纠正错误即可，这一处罚规定显然难谓公允，更难以服人。

（二）出票人自身票据业务素质不高

空头支票屡禁不止，与出票人对票据法律法规及结算知识缺乏了解、法制与信用观念淡薄具有直接的关系，特别是一些企业财务人员工作责任心不强，违反财务操作制度，对空头支票的危害性认识不足。例如企业内部支票管理制度不健全，财务人员对自己账户金额掌握不准确，不登记或不及时登记银行存款账，与银行对账不及时，不能实时掌握自己账户余额的变动情况，未根据自己账户存款余额开立支票；甚至有的企业财务人员随意将盖好章的支票交给业务人员随身携带外出采购；企事业单位多头开户或母子公司共用财务人员导致开立空头支票；多头开户导致账户较多、资金分散，财务人员将不同账户混淆等，都是导致空头支票的常见原因。

在现实生活中，甚至有少数出票人恶意签发空头支票，骗取销货单位发货，无偿占用他人资金，或不以付款为目的，开立空头支票只是为了暂时减缓自身还债的资金压力，如建筑企业为应付材料供应商催款而开立空头支票的情形即是例证。

（三）银行经营管理水平有待提高

如前所述，有些商业银行经营管理理念存在问题，片面强调“存款立行”，一味关注本行客户与存款的数量，对签发空头支票、套取银行信用的出票人简单退票了事，不按规定上报处罚，客观上助长了签发空头支票的行为。同时，银行在自身业务管理中还存在某些不足，导致在办理支付结算业务过程中出现差错，致使出票人应收款项不能及时入账或扣款后不能及时发送通知到开户单位，造成出票人财务无法与银行账户保持一致，导致空头支票的产生。此外，商业银行出于人员及成本等方面的考虑，不能积极主动地协助人民银行向当事人送达相关《行政处罚意见告知书》及《行政处罚意见决定书》，大多数情况下只是电话通知其到银行领取，导致送达迟延，进而引发滞纳金的产生。

二、防范空头支票的对策建议

治理空头支票泛滥现象绝不是银行或支票出票人单方面的事情，而是一个涉及完善现行立法、优化社会信用环境、加强企业经营管理、强化公众法律意识与观念等多方面的复杂的系统工程。

（一）完善现行立法的规定

1．增加支票保付制度的规定。如前所述，我国《票据法》既无支票保证的规定，又无支票保付的规定。中国人民银行、中国工商银行和中国农业银行在1986年曾联合发布《同城保付支票结算试行办法》，对保付支票进行了比较系统的规定，但该办法被1988年中国人民银行颁发的《银行结算办法》予以废止。究其原因，“我们始终对支票存在一个认识上的误区，总以为支票流通时间过短，保证和保付没有必要。”[16]而事实上，《票据法》所规定的支票的10天付款提示期限，并不等于支票的有效期限，支票的有效期限要远远长于其10天的付款提示期限。[17]