二、现行法律的村委会职能分析

1982年宪法第一百一十一条第二款规定：居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。

而《村民委员会组织法》则规定村委会政治、经济、文化、公共服务等多项职能。远远超过宪法赋予的职能。这里仅就妨碍农户成为独立经营主体的职能来予以分析。

村委会的经济职能有以下几项：一是支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。二是村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。三是村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。

此外，村委会与村民会议联合可以决定承包经营权方案。《村民委员会组织法》第二十四条规定：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：(四)土地承包经营方案;

在这里，村委会的经济职能是组织村民发展合作经济以及在村民会议的讨论决定后办理承包经营方案。对于前者事实上要么村委会无能为力;要么村委会出现经济强人，而后者也常常通过把持村务活动来控制村民，妨碍农户自由的组合。这样的制度设计主要还是希望通过集体管理来实现共同富裕，壮大集体经济。然而，从全国范围来看，这样的集体具有凝固性，欠缺流动性。党中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》[3]指出：统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织。

市场经济的规则是资源落实到经营者个体，有承担经济责任的个体来决定经济决策。因此，土地承包方案不宜动辄改变，更不宜引入民主原则，操纵承包经营权的变更。正是在这个前提下，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。由此可见，不适宜通过民主方式来改变承包经营权的流动。农户对承包的土地进行了投入，保持农地的肥力，这些都是农户财富，是不能用民主的方法予以剥夺的。我们应该从国家层面来进一步保障农地承包经营权，使之在动态的流动中保证农户的权利。随着农业生产力的提高、工业化和城镇化的推进，一些农户退出土地，另一些善于经营农业的农户扩大生产已势在必行。让农户能摆脱村级的人身依附，最终突破城乡二元体制，农地承包经营权的有进有退的动态流转也是必然之势。当然，这个话题要涉及承包经营权的再设计问题，这里就不再深入了。但是村委会的确不适宜出面组织农户的离合并以民主的方式重新变更承包经营权方案。

其次，现代社会生产力的发展呈现的是社会分工的发展。分工意味着效率和专业化。村委会的职能几乎无所不包，但是其履行却层次不齐，直接原因就是人才的缺乏，而根源在于职能的高度整合，无法实现专业化分工，妨碍了效率的发展。我们认为村委会的职能应区别情况加以分开。村委会的政治职能是执行较好的，可予以保留。村委会协助政府的职能应该逐渐减少，防止村委会行政化后与村民利益对立和疏远。