1915年1月18日日本驻华公使日置益直接面见袁世凯递交“二十一条”要求，考虑到袁世凯机变狡诈的权谋术，日本同时给袁提供了“向中国有条件地归还胶州湾、严正取缔在日革命党宗社党的活动”⑦等怀柔条件和“保留山东驻军向中国示威、煽动革命党、宗社党颠覆袁政权”⑧的高压条件来诱逼袁世凯就范，并警告袁“革命党人与许多在野的日本人关系非常密切(略)日本无法阻止这种人在中国兴风作浪除非中国政府确实能提供某种友好的证明(略)大多数日本人民是反对袁世凯大总统的，他们认为大总统是坚决反日的(略)与远方欧美国家亲近而与邻国为敌。如果大总统现在接受这些条件，日本人民就会相信大总统对日本是友好的，而日本政府那时也将有可能向大总统提供援助”⑨，最后告诫袁务必对条约内容保密万勿泄露。

“二十一条”中的霸道要求显露了日本企图将中国变成其独占殖民地的野心，在中日交涉上一方面是日本咄咄逼人的嚣张气焰，另一方面是中国国力不敌日本的残酷现实，中国政府不能全盘接受这种被视为殖民地的辱国要求，但断然拒绝又会激怒日本招来更大的麻烦。面对日本来势汹汹的“二十一条”要求，针对各项条款“袁世凯作了详细具体的批示，某号某条谈不谈，如何谈，基本上都有明确的意见。对第五号，他认为日本干涉内政，侵犯主权，坚持不议，态度比较坚决”⑩。并指示外交总长陆征祥次长曹汝霖在谈判桌上逐条讨论使谈判陷入僵持，以争取时间设法抵抗，又“密电冯国璋联合十九省将军发通电，声称拒绝日本要求，不惜一战，以增强自己谈判的力量”B11，舆论方面袁派人秘泄给报馆，消息传出不久，中国各地就爆发了抵制日货的反日浪潮。

由于“二十一条”要求中很多内容侵犯了欧美列强的在华权益，袁私下授人将内容透露英美以寻求外交支持，“其时英国名记者莫里逊，美国记者端赖均在北京与参事顾少川、伍梯云等时有往来，会议情形知之甚详”B12。这样“欧美列强对日本损害他们在华的侵略权益一致不满，纷纷予以激烈抨击”B13，英美政府首先非常不满日本对第五号内容隐而不报B14，并一致反对日本第五号中的霸权要求，英国甚至警告说会牵制日本的行动，这些都给日本带来了不少外交压力。另外了解到日本当时“完全由几位元老当家，元老以松方正义侯爵及山县有朋公爵为最有权”B15，袁为摸清日本在谈判中的底线，密遣其法律顾问有贺长雄回国，向握有实权的松方等元老打探日本此次交涉的真实意图，经过疏通得知日本志在满洲，对其他方面的要求暂不强烈。凭此消息袁更坚决了在交涉中对满洲以外条款的抵制和拒绝。

5月1日中国政府依然在英美鼓舞支持下对日本4月26日的最终方案提出反提案，提案中“对日本的18条最终方案完全接受的有9条，基本接受的有3条，反对的有6条。如果将其具体分析，完全接受的条款是当北京方面将来与外国发生任何纠纷时，优先考虑日本的权益。基本接受的条款是虽然同意接受，但要添加前提条件，或以北京方面为主导，表示同意接受。反对的是实际实施并且侵害国家主权的条款”B16。

日本的最终提案和中国的反提案让形势愈演愈紧，日本之做法趋向于最后通牒一途B17。关于对华开战，被日本尊为陆军之父的山县有朋认为满洲与日本国家命脉相关，是日本的死活问题，若在满洲问题上用兵是可以的。而在逼华接受第五号上用兵，只会徒自污损以正义在世界立足的我日本的颜面，5月4日日本政府决定向中国发出最后通牒，在当天下午的元老阁员联席会议上山县爆发了对加藤外相的强烈批判和问责，松方正义质问加藤“此举结果如中日断绝国交，则我经济上将受极大打击，此点不可不先觉悟。又事起时财政上之负担亦甚大，对此准备如何?”B18加藤被元老们逼得要愤而辞职。“内阁面对元老的强硬遂决定让步，将第五号中福建问题以外的条项修改为俟日后协商，5日大浦内相携此让步案，历访各元老，请求同意，经元老谅解，遂决定发最后通牒”B19。

三、“二十一条”交涉结果

最终中国政府5月9日被迫接受了日本7日发出的最后通牒，让日本的在华权益得到扩大，但在日本国内“众所周知撤回了第五号，落得个虎头蛇尾的结果”B20，对华强硬派认为“日本仅仅得到一些名义上的权利，并没有得到实际利益”B21，有更大侵略目标，企图吞并中国的国民外交同盟会认为“袁世凯用策略背地里促成英美干涉，意图在有形无形之间消除我帝国的对华要求。开始本为积极强硬的对华交涉，结果却意外地成了屈辱，这使我帝国威信坠地，也损害日中亲善”B22。在5月9日召开的讨论“二十一条”交涉的国民会议上政治家佐佐木安五郎也发表了攻击对华外交失败的激进演讲B23。原敬在5月11日的日记中记述：有识之士并不赞成政府把让中国接受了最后通牒当作功劳，此次交涉是我日本遭到中国拒绝而一再不断让步才告一段落的。B24

从上文可以看出日本内部关于对华“二十一条”要求在侵略目的上整体一致，但在具体实施方法上以及实施程度上有了很多分歧与对立。袁世凯一方面拉拢英美干预同时利用日本自身的内部分歧与日本在谈判桌上进行拖延，在国力不敌日本而不得不对日屈服的情况下，把对国家权益的损害尽量降低，这从上面5月1日针对日本的最终方案提出的反提案中可见端倪。在交涉结果上，“日本所提之‘二十一条’，议结者不满十条，而第五项辱国条件，终于拒绝撤回”B25。

这次交涉前后历经三个月共计谈判会议26次，从过程和结果上来看袁世凯用各种手段与日本交涉，以减少“二十一条”对中国国家权益的损害。对“二十一条”交涉之评价“最具代表性的莫过于王芸生在1933年《六十年来中国与日本》第六卷(略)对袁世凯在‘二十一条’交涉中的评价是：综观‘二十一条’交涉之始末经过，今以事后之明论之，中国方面可谓错误甚少。若袁世凯之果决，陆征祥之磋磨，曹汝霖陆宗舆之机变，蔡廷干顾维钧等之活动，皆前此历次对外交涉所少见者”B26。袁接下来本该践行英国公使朱尔典所谓“埋头十年，与日本抬头相见”B27的卧薪尝胆奋发图强之精神搞国家建设，孰料袁却倒行逆施帝制自为。

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