综观我国行政诉讼法颁布施行二十余年，行政案件原告胜诉率始终未超过20%，而且这两年原告的胜诉率已下滑到了12%-17%之间[3]，原告在行政诉讼当中胜诉率如此之低，很显然并不是我国行政机关依法行政的行为达到了如此完美的程度，很大部分原因是我国基层法院在作出判决前充分考虑到行政机关的“意愿”，在司法实践中甚至出现基层法院的行政法官们在判决前主动与行政机关的官员们以“交流意见”或召开座谈会等方式就案件形成“统一处理意见”。

(五)司法地方化倾向严重，基层法院行政审判难以树立司法权威性

诚如前文所说，我国基层法院一审行政案件原告非正常撤诉率高、原告胜诉率低，由县级人民政府所在地基层人民法院行使第一审行政审判功能可以说完全破坏。由于我国司法地方化倾向严重，行政部门的权力过于集中，直接破坏了司法公正的社会效应，从而导致一系列现实问题，由于不少地方政府为了规避法律，凡是有可能被诉的行为，都交由党委或党委书记去做，事实上许多行为都是由党组织作出的，而《行政诉讼法》尽管实现了对政府的法律控制，但却控制不了党组织，由于党不能作“被告”，所以党的部门往往成了违法行为的“避风港”，正所谓“党委作报告，政府作被告;书记出点子，乡长挨板子”;另一方面，行政审判受到的其他方面的压力也很大，法外干预很严重，领导作“批示”，走后门，托关系，整个执法环境不尽如人意，“人情案、关系案、金钱案”也很难避免。正是基于上述的压力，许多法院对行政案件不敢做出撤销或变更的判决，而大量的是借助于不予受理、驳回起诉、强迫撤诉等非正常的方式结案，[4]法院难以树立司法权威性。

二、取消我国基层法院行政审判庭的可行性与必要性

从我国基层法院行政审判庭的现状，反观其面临的困境和存在的障碍，我国基层法院行政诉讼难已经成为全社会的共识，究其原因是多方面，其改革也不是一蹴而就的，笔者认为我国行政案件管辖级别过低的规定是基层法院行政诉讼难很重要的原因之一，为此提出取消基层法院行政审判庭，将行政一审案件提升到中级人民法院管辖，统一规定由中级人民法院管辖一审行政案件。

(一)取消我国基层法院行政审判庭的可行性

取消基层法院行政审判庭，将行政一审案件上移到中级人民法院具有可操作性。我国《行政诉讼法》第二十二条规定“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖”。第二十三条规定“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件”“下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级法院审判的，可以报请上级人民法院决定”。可见，我国《行政诉讼法》已为我国基层法院在审理行政案件遇到困难时，划出了制度通道。立法技术中采用的“认为需要”、“确有困难”，“不宜审理”等词句，实际上也是一种技术预案。[5]如果基层法院审理一审行政案件确实存在困难，可以申请由上级的人民法院审理，符合行政诉讼法的立法本意，只需在修改行政诉讼法时明确以条文的形式确立即可。在目前的司法环境下，取消基层法院对行政案件的管辖权并不存在体制上的障碍，与我国宪法的规定也无任何冲突。

(二)取消基层法院行政审判庭的必要性

取消基层法院行政审判庭，将行政一审案件上移到中级人民法院，是司法独立的必然要求。司法独立作为当代司法的一项基本原则，得到了世界各国的公认，其功能在于排除司法活动中的法外干涉，保证法官根据他们自己对证据、法律和正义的认识对案件进行裁判时独立于政府权力和私人的压力、诱惑、干涉和威胁。[6]我国基层法院行政审判的执法环境不尽如人意，行政审判不独立现象尤为突出，基层法院向人大机关负责并汇报工作，一些地方甚至有对“个案”的监督权，“批条子”、“打电话”作“指示”的情况也时常存在，这不仅严重影响了法院独立审判，更会导致立法权僭越司法权。司法实践中，行政权往往高于司法权，作为被告的行政机关干预司法机关正常活动的情况并不少见，自然也不算什么新闻;而且我国基层法院的财权、升迁、编制等控制在地方政府，如果法院特别是基层法院对一审行政案件依法判决，行政机关在行政级别和财政预算就可以卡死法院。有人戏称我国法院为“政府内的法院”，虽然有失偏颇，但却反映出了法院作为“依附”于行政机关的一种现实无奈。取消我国基层人民法院的第一审行政案件管辖权，将行政一审案件的是移到中级人民法院，可以打破行政案件的管辖法院与行政区域划分严格一一对应的现有格局，可以在更大范围内切断人民法院与行政诉讼的被告之间因财权、编制等发生的“互惠”联系，在一定程度上减少人民法院的行政化色彩，可以在不剧烈变革现有政治体制的框架内尽可能的排除地方行政干扰，更好的实现审查行政行为是否合法或合理的立法目的。[7]

三、统一由中级人民法院管辖一审行政案件的意义