四、加强法院对行政裁量的审查力度

现代社会，由于社会关系的高度复杂和易变性，法律往往就具体问题的处理委由行政机关自己根据客观情况以及其对法律、对政策的理解作出判断和决定，行政机关对于行为方式、幅度和程序的选择等拥有较为广泛的裁量权。但是行政裁量权并非完全放任，不是任意裁量权，而仍应遵守法律的原则和精神，行政机关不能超越其裁量的外部界限，也不能不合理地运用裁量权，否则均构成违法。但是由于行政机关在法形式上拥有裁量权，只要在外观上不超裁量权的外部界限，形式上很难认定其违法，不过，行政法上的一般法律原则对于判断裁量行政行为的实质合法性提供了方便的标准。

从比较法看，德国较常运用的一般行政法原则有：人性尊严的尊重原则;平等原则;诚实信用原则;比例原则;法律安定性原则;个案正义原则;行政自我拘束原则;法律听证原则;强制说明理由原则;不当联结禁止原则;应予衡量原则;信赖保护原则。[12]在日本，依法律行政原则、平等原则、比例原则、行政程序上的诸原则、诚实信用原则、信赖保护原则、禁止翻供(禁反言)原则等，被承认为一般行政法原则。[13]在英美等普通法系国家，自然公正或正当法律程序，明确性、一致性与合理性等法律原则发挥着重要作用。“为了阻止法院不公正地行使他们的广泛权力，法院已经发展出了一定的‘普通法’原则。”[14]这些行政法的一般原则构成法律体系的重要组成部分，行政机关作出行政行为时必须遵守，如有违反构成违法。从各国情况看，一般行政法的原则只有很少一部分见于成文法的明确规定，大多是从宪法的具体化、法律的抽象化、正义原则的推导、比较法、习惯法等中间求得。[15]

我国行政法学界在上世纪80 年代就开始了对行政法治原则、行政合法性原则和行政合理性原则的研究。近年来，比例原则、平等原则、信赖保护原则、诚实信用原则和正当程序原则等受到日益增多的关注，有些原则还得到法院的直接适用。但总体而言，我国法院运用成文化的行政法一般原则来对行政行为合法性进行裁断的现象尚不多见。为了强化法院对行政权的控制力度，在中国的现实法治环境中，亟待在立法上建立一个方便这些原则进入成文规范系统的入口，这样可以使得法官在适用成文规范的外观之下，适用更具抽象性、价值性的行政法一般原则。就此，一种方案是在未来统一的《行政程序法》或《行政法通则》中明确列举出一些重要的行政法一般原则，这一方案何时能够成就尚不确定。另外一种方案则是在《行政诉讼法》中作出相应的规定。其实，我国现行《行政诉讼法》已经建立了这样一个入口。《行政诉讼法》第54 条规定，行政机关的具体行政行为存在“滥用职权”情形的，法院可以判决撤销。在英国法上，裁量“滥用”(abuse)的概念本可以将诸多违反行政法一般原则的情形包含其中。[16]但由于“滥用职权”在中文日常语言中，往往与徇私舞弊、打击报复等并列使用，且与主观恶意之间存在密切的联系，带有强烈的谴责色彩，使得法官难于下决心运用这一极易导致行政机关及其工作人员反感甚至反弹的用语，导致在实践中“滥用职权”条款很少得到运用。[17]其实，“滥用”一词本身即存在过分强调行政机关的主观目的、动机的倾向。[18] “显失公正”则是《行政诉讼法》为行政法一般原则的另外一个入口，但现行《行政诉讼法》将其适用局限于行政处罚领域。[19]因此，我们建议修改《行政诉讼法》时，在“滥用职权”之外，规定行政机关“不合理行使行政职权”的，属于违法，法院也可以判决撤销相关的行政行为。行政机关职权行使的不合理，不是适当性(中国法)、合目的性Zweckm??igkeit, 德国法)或者优劣(merits, 英国法)问题，而是(实质)合法性问题。行政职权行使的不合理，既可能体现在实体与结果之上，也可能发生在程序与过程之中。[20]

五、加强法院对行政解释的审查力度

在行政诉讼中，法院在审查具体行政行为的合法性时，往往要考虑是否要接受行政机关对法律的理解与解释。在我国的行政诉讼实践中，由于对除最高法院之外的其他法院是否具有法律解释权存在疑虑，更因为行政机关在实际政治运行中相对处于强势地位，法院对行政机关的法律解释结论常常采取无条件的顺从态度，无论这种解释是以行政机关的名义还是行政机关内部机构的名义发出的，是以行政法规、规章等正式形式还是以批复、其他规范性文件等非正式形式出现的，是在行政案件发生之间还是在行政诉讼进行之中作成的。

西方法律传统中，法官是法律解释职能的权威承担者，法院在法律解释问题上具有无可争议的主导地位。但是在现代行政国家，承担法律、特别是规制法律(regulatory statutes)解释的多数关键工作并不是法院而是行政机关来完成的。行政国家的这一变化对法官在法律解释中的传统地位构成了挑战。