从当前乡镇干部的构成来看，大部分都是农民出身，所以农民文化的种种特性无不在乡镇干部的身上打上深刻的烙印。所以，农民文化的种种劣根性，如机会主义的心态也将会在行动中表现出来。在政府管理行为中，就会表现为重短期、轻长期。乡镇负债中的有些项目可以说是乡镇干部机会主义心态的直接产物。另外表现在乡镇干部中重局部、轻整体，以及好大喜功，爱做表面文章等行为深层次都是农民文化的具体体现。这些行为对诱发乡财政支出扩大都有直接或间接的 影响 。

四、中国二元的 社会 结构是产生乡镇负债问题的社会根源

由于国家经济实力的有限性和经济富裕程度的有限性，为了尽快实现 工业 化，20世纪下半叶的中国基本上采取了分而治之的政策策略，实行了重工业优先 发展 战略，形成一个两极对比极其鲜明的城乡生活画卷。这种城乡二元体制的社会资源配置与发展的特征是：先城市后 农村 ，先工业后农业，先市民后农民，以城市和市民为中心，把农村和农民仅仅作为外围和补给线。以牺牲农民生活来发展市民生活，以牺牲农村来发展城市(以农村经济剩余补给城市各种社会保障与福利)，以牺牲农业来发展工业，实行工农业产品剪刀差价格机制、城乡二元户籍制度，同时又对工商业实行官僚管制的政策。其结果是农村、农业、农民只能维持简单社会再生产，经济和社会发展 历史 性停滞不前。因此，二元的社会结构严重阻碍了农村经济的发展，使农业发展徘徊不前，使农民陷入相对封闭状态。所以，这种二元结构对乡镇财政建设的直接影响是削弱了乡镇经济发展的后劲，从而减少了乡镇财政收入的来源。另外，也直接影响到乡镇机构的改革和人员的精简。 目前 ，乡镇不仅拥有党委、政府两套班子，而且，拥有人大主席团等。一个三万人左右的中等乡镇，拥有在职的副科级以上的领导成员15---20人不算多，各种党政职能部门和上面直管的站、所、办约30个，在编人员100---200人，不在编而吃自筹粮的聘用人员、临时工也不少于这个数。此外，还要负担200---300人的公办教师队伍的开支。有个6万人的乡镇，财政所有40多人，计划生育办公室40多人，计划生育技术服务站50多人，搞市容管理城建监察的几十人。更为严重的问题是，机构膨胀仍在继续，人员增加势不可挡。因为每年复退军人、大中专毕业生和县乡机关干部及教师子女就业每年就有许多需要安排，由于国有 企业 不景气，一些无法安置人员又不得不压向乡镇。

从上述 分析 中可看出，城乡二元结构的格局也是加重乡镇负债的一个重要根源。为此，1、国家应采取城乡均衡发展的政策。今后在工农产业政策上应该选择均衡发展的政策，实现由利益倾斜到利益公正性的政变。从建国初期到现在，工业与农业的非平等对待和非均衡发展的政策已使我国农业作出了巨大的贡献，付出了巨大的代价。在农业远远落后于工业发展的情况下，政策利益适当向农业倾斜，实行必要的农业保护政策，为最终平衡协调发展打下基础和条件，这也是一种均衡发展政策。2、要下决心及早改革现行户籍制度，促使乡镇干部的自由流动。3、大力推进农村城镇化建设。4、应下决心撤乡并镇，合并小乡建大镇。这样做的好处是多方面的：一是有利于机构人员的精简。撤掉一个小乡镇，就可取消一批机构和人员。二是有利于加快农村城镇化进程。乡镇规模的扩大，必然会增强乡镇总体实力，能够集中财力在改善基础设施，建设城镇化上做大文章。三是有利于调整产业结构，推进区域经济的发展。四是有利于基层政权建设。五是有利于扩大选任干部范围，提高乡镇班子的整体素质和战斗力。

总之，中国的乡镇负债问题，其产生的根源是多重的。解决乡镇负债问题是一项系统工程;同时，由于中国特殊的国情，使解决这一问题又具有了长期性和复杂性。从根本上来讲，生产力是一切社会问题的最终解释变量，只有大力发展生产力，才是最终解决乡镇负债问题的关键。

参考 文献 ：

1、李雪飞：二元政策体系与城乡市场差异，《经济 研究 参考》2000年第101期。

2、周业安：税费改革与乡镇财政民主建设，〈〈管理世界〉〉2001年第5期。

3、孟纪庚：贫困地区乡镇财政情况的调查与思考，〈〈经济研究参考〉〉2000年第6期。

4、赵云旗、余丽生：新形势下乡镇财政的建设与发展，〈〈经济研究参考〉〉2000年第41期。

5、朱钢：农村税费改革与乡镇财政缺口，〈〈中国农村观察〉〉2002年第2期。

6、张军：乡镇财政制度缺陷与农民负担，〈〈中国农村观察〉〉2002年第4期。

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