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摘要：重庆市统筹城乡综合配套改革试验区统筹解决人口问题具有重大的战略意义。重庆市人口发展具有鲜明的“三大”基本特色。建议一是在重庆市以人口发展战略评估为载体，对试验区人口发展战略进行评估。二是部市合作，探索建立政府人口发展治理新模式。三是实现西三角地区区域一体化的人口发展整合。

关键词：重庆市;统筹城乡综合配套改革;人口问题

一、重庆市人口发展的“三大”基本特色

重庆市作为统筹城乡的试验区，在统筹城乡发展中解决人口问题有其有利条件，即重庆市是全国二元经济社会结构的“缩影”;重庆直辖市行政管理体制层级少，具有先决条件;重庆市是国家发改委确立的“统筹城乡综合配套改革试验区”;重庆市政府与国家人口计生委签署了《合作备忘录》;重庆市人口计生委的有效工作奠定了良好的试验基础。从目前来看，重庆市人口发展具有其他省市不同的基本特色。

1.重庆人口问题是西部人口问题的典型代表。由于重庆市集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，城乡二元结构矛盾突出，老工业基地改造振兴任务繁重，统筹城乡发展任重道远。重庆市人口发展是我国统筹城乡发展中人口发展的典型：

现状一：在稳定低生育水平方面，重庆市具有典型特色。重庆市目前是全国生育政策最严格的6个省市(京、津、沪、苏、渝、川)之一。全市政策性总和生育率为1.273;2008年的总和生育率为1.55，低于全国1.8的平均生育水平。独生子女家庭数量大，一孩妇女比重高达62.6%。但是由于地理、历史、产业、城乡二无结构和生产力总体发展水平等综合因素叠加，重庆市“大人口问题”的突出矛盾集中表现在农村人口比例较高，农村计划生育家庭少生不能快富、老无所养的情况比较突出，在一定程度上导致农民的生育意愿还非常强烈。据调查，在实行不同生育政策的地区，占受调查总数79%的干部群众都认为生育两个小孩是“最合适的”，这一选择是认为“一个孩子最合适”选项的4倍。

同时，反映在人口计生工作方面，也呈现出更大难点和问题。随着计划生育传统行政强制的工作机制退出，人口流动频率提高，撤乡并村后基层计生工作范围扩大，政府各职能部门之间公共政策统筹不足，对计生家庭奖励扶助滞后和对独生子女奖励几十年不变的低水平，以及《人口计生法》缺乏操作性和配套政策不健全等，不仅极大地削弱基层计生工作开展的有效性，而且已经影响到广大群众尤其是农村群众实行计划生育的积极性，甚至在一些地方还形成了逆导向的作用，激活了部分群众的生育意愿。

现状二：在人口素质方面，重庆市整体人口素质偏低，尤其以三峡库区为甚。据重庆市第五次人口普查数据显示：在重庆三峡库区6岁及以上年龄受教育人口中，小学及初中文化程度者所占比例分别为41.37%和29.82%，即二者合计高达71.19%;在库区的农村，大专以上文化程度的比重仅为O.12%，高中文化程度为2.49%，两项合计的比例仅占2.7%。这表明三峡库区尤其是农村人口的受教育水平非常低，并对三峡库区的可持续发展形成了巨大的挑战。

2.重庆人口发展具有城镇化和工业化发展的典型特征。按照重庆市人口发展功能区分类，分为人口限制区、人口疏散区、人口稳定区和人口聚集区四种情况，具体在下表中所示。

为了实现人口发展功能区的形成和发展，就必须要按照不同功能区的发展重点和发展方式，统筹规划人口发展与产业布局、就业促进、土地利用、城镇建设、生态环境保护、强化基础设施建设等，引导人口有序迁移与合理分布，促进人与自然和谐融宜。在人口有序迁移、合理分布与城镇化发展方面，要提高人口稳定区的城镇化质量、实现经济持续增长。在人口聚集区，通过吸纳优秀人才资源，提高人口密度、实现又好又快增长。在人口疏散区，建设重庆市生态屏障、缓解人与自然的尖锐矛盾。而实现人口发展功能区的关键是要完善并实施差别化的公共政策。这些公共政策包括：生育政策、户籍管理政策、利益导向机制、社会保障政策和公共投资政策等。以户籍管理制度为例，通过户籍制度改革，促进户籍制度改革由审批制向登记制过渡，打破城乡二元结构。依托居住证制度完善人口管理，逐步剥离户籍和各项福利，实现同责任、同义务和同权利，实现贡献与福利的相互统一，保证社会稳定，并促进城乡之间、本地人和外来移民之间的社会融合。重庆今年在这方面也开始有所举措②。

同时，重庆市经济呈现出典型的要素驱动特征。从世界范围来看，单纯依赖于要素投入实现经济扩张，而生产率没有实质性增长的国家和地区，尽管在一定时期也可能实现高速增长，但最终都被证明是不可持续的。如果说要单凭要素投入实现经济增长终究是不可持续的话，技术进步和生产率提升则意味着形成一个更具有前景、更具有可持续性的经济增长源泉。因此，注重人才引进，加大科技投入，实现效率增进，优化资源配置，以质量替代数量，将成为重庆市预防经济增长“断流”的未雨绸缪之举。

3.重庆市人口与资源环境的张力非常严重。三峡工程“百万移民”是以重庆库区为重点。截止2005年底，重庆三峡库区幅员面积4.5373万平方公里，户籍人口为1793.56万人，其人口密度上升到396人/平方公里，是全国平均水平的3倍，是同类地区的4-5倍，重庆三峡库区的人口容量已远远超过适度人口容量。

现状一：重庆三峡库区山地多平地少、土地贫疾、地质灾害频繁、生态十分脆弱。到2005年底，重庆三峡库区可耕地面积为10724745亩，人均耕地面积为O.598亩，低于全国人均耕地0.6亩警戒线，比重庆市人均耕地面积O.78亩要少0.182亩，只占全国人均耕地1.41亩的42.4%，约为全国农村人均耕地1.6亩的37.3%。如若重庆三峡库区严格执行国家关于三峡库区25度以上坡地必须“退耕还林”的政策，重庆三峡库区的耕地面积将再减少609360.51万亩，其人均耕地面积也将下降为0.493亩;同时，这一人均耕地数量还未考虑重庆三峡库区户籍人口自然增长率达10.56%o的因素。由此，重庆三峡库区不仅人均耕地少，而且土地资源对人口发展的承载力也非常低。

现状：重庆三峡库区在人口分布上具有对低平地势强烈的趋向性，如在海拔600米左右的平坝浅丘地区是843人/平方公里;在海拔1000米左右的丘陵低山区是450人/平方公里;在海拔1500米左右的山高坡陡地区是430人/平方公里。由此，当沿江淹没地的农村移民后靠安置和高山地区实施退耕还林时，在重庆三峡库区乡村人口严重超载的基础上，又同时发生了人口分布中的人口挤压现象。

总体看，重庆市富有特色的区域发展状况和面临的挑战，使得重庆市人口的总量、结构和分布的变化，呈现出和其他区域不同的突出特点，产生出具有独特性的人口问题，在人口和资源环境和城市发展的内在关系上也产生出具有地区特色的突出矛盾。重庆市人口问题的独特性，要求其人口发展形成具有特色的发展战略和实施方案。因此，重庆市人口需要在一个合适的规模下，用更科学的生产和生活方式引导经济和社会进步，用更科学的区域规划实现城市体系建设和人口合理布局，用更可持续的制度安排来实现人口资源环境与社会经济的协调发展。

二、重庆统筹城乡综合配套试验区有待完善的三点思考

1.以人口发展战略评估为载体，对试验区人口发展战略进行评估。人口发展战略评估就是对已有的人口政策的执行情况、人口管理的进行状况以及人口项目的执行情况等进行分析，发现人口发展状况在实际过程中的离散和偏差状态。人口发展战略评估是人口发展战略管理的重要组成部分。人口发展战略评估由人口发展的政策评估、人口发展的管理评估和人口发展的项目评估三个部分组成。在试验区进行人口发展战略评估，有利于完善统筹城乡发展中的人口政策，为完善人口社会政策提供有力的参考。

如何以实验区为载体，加强人口发展战略评估，其路径包括以下几个方面：一是推动“第三方”评价在人口发展战略评估中的应用。在有条件的情况下，委托第三方技术咨询机构开展人口发展战略评估。同时，重视部门和专家的作用，积极引导公民开展公众参与，细化并完善公众参与制度。二是设立各级政府的人口咨询委员会，负责对相关政策影响进行技术审查和开展论证咨询。三是加强领导，统一协调，建立人口发展战略评估领导责任制。组织开展人口发展战略评估，同时在评估过程中部门和当地政府的主要领导应挂帅，协调各部门之间的关系，保证人口发展战略评估的顺利进行。四是加强政府领导和人口发展战略评估从业人员的培训工作，提高他们对人口发展战略评估的认识，促进人口发展战略管理的人才和队伍建设。