简论农村养老保障制度

论文关健词：农村养老保障　人口老龄化　对策

生育率下降、人口老龄化、家庭结构小型化等加速了我国农村养老保险的必要性和紧迫性。目前，我国农村养老保障存在诸多问题，如保障水平低、缺乏法制化的管理体制、没有保值增值的有效机制等。建立完善的农村养老保障制度，必须坚持保障农村老年人的基本生活与国情国力相适应的原则。

当前，我国城镇养老保险工作已经全面展开，但农村养老保险却迟迟未能深人。我国农村养老保险制度是一项系统工程，这项工程是从20世纪80年代中后期开始启动的。1992年在全国部分试点工作。由于在现实运作中存在许多问题。所以在全面建设小康生活的今天，分析农村养老保险问题，加快行之有效的农村养老保险制度的研讨迫在眉睫。

一、农村养老保障的必要性和紧迫性

改革开放以来，我国农村发生了一系列与养老相关的重大社会变迁，家庭联产承包经营制的普遍推行，再加上农村计划生育的实施，使家庭的职能和结构发生变化，农村养老问题也面临一系列新形势:

(一)生育率的下降.冲击了传统的家庭养老模式

生育率下降造成子女数量和家庭规模减少，相伴生的另一个现象是农村老年人口绝对数量和相对数量的增加，即农村社会的老龄化过程迅速。少子女化和老龄化带来家庭规模减少和人口负担系数的增加，农村家庭夫妇一方面要抚养一个孩子，一方面要赡养双方4位老人，家庭保障从时间、精力和经济安排上都显得无以为继。

(二)人口老龄化增加农村养老保险制度的摇求

据《中国统计年鉴》:2000年第五次人口普查我国60岁以上的人口为1.3亿，占总人口的10%(国际上曾规定凡60岁以上人口占总人口的10%或65岁以上人口占总人口的7%以上就属于老年型社会)。其中2000年农村老年人占全国老年人的77 %，总数约1亿人，而且正在迅速增长。据有关社会学者研究预测，20}泊年中国老年人口将达4亿，农村老年人为2.6亿。其中人口老龄化的直接后果之一便是养老需求加大，不能只靠家庭养老子女养老，必须建立社会养老保险制度，发展农村养老保障事业。

(三)家庭结构趋向小型化.农村家庭养老保障功能弱化

随着农村经济体制改革，农业经济结构调整，生产社会化和商品经济的发展，计划生育工作的深人以及现代观念的冲击，使农村家庭规模不断缩小，随着社会发展，流动人口增加，而流动到城市的，又大多是农村的年轻人。这势必对农村家庭养老保障功能造成巨大冲击。这对于我国如此众多的农村老年人依赖自己不稳定的老年劳动收人来养老这一现状来说，农村老年人的生活保障确实是我们在全面建设小康生活中面临的一个重大社会问题。

(四)农村赌养纠纷呈迅速上升之势.呼唤高效的农村养老保障制度

老年人体力不如以前，特别是在农村，他们已经不可能再从事劳动强度很大的体力活，正如他们所说的:“牛老不耕田，人老不值钱”。他们与城市有工作的老人不同，他们没有退休金，生活上丧失了经济来源，只有靠子女的经济援助，如果子女孝顺，其晚年会生活得很幸福;如其子女不孝，甚至虐待老人，其晚年就会很凄凉。特别是随着农村家庭联产承包责任制在农村的普遍实行，市场经济的不断深人，农村的赡养纠纷呈迅速上升的趋势。以湖南省淑浦县为例，1993年全部民事纠纷下降了5.8%而赡养纠纷却上升了20 %。实际上赡养纠纷的数量还要多，很多婚姻家庭纠纷也是由赡养纠纷引起的。一些赡养纠纷争执不下，司法部门调解不了，就诉讼到法庭。据湖南省高级人民法院有关资料显示，全省赡养案件及其占全部民事案件的比重，近年来呈上升趋势。

(五)农村计划生育工作，需要发展养老保障制度作为配套措施

我国计划生育工作的重点在农村。农村计划生育工作的困难与缺乏养老保障制度直接相关。在缺乏养老保障制度的情况下，农民们只好寄希望于家庭赡养，只好通过生育子女，主要是生育儿子来解决晚年生活问题。尤其是我国农村实行平均赡养制度，即所有儿子平均分担赡养父母的义务，这就意味着多生一个儿子，晚年生活多一份保障。“养儿防老”、“多子多福”的旧观念，导致了部分农民超计划生育的情况。

因此，建立和完善农村养老保险制度，在很大程度上解决农民的养老问题，才能从根本上改变农民多生育子女的问题。

二、当前我国农村养老保障存在的问题

(一)农村经济发展水平不离，农民的参加保险面尚不够广泛，保障水平低

我国原有的社会保障主要涵盖国家机关事业单位和国有企业以及城镇集体单位。而对人口绝大多数的农村社会保障就很少，而且保障程度很低，保障范围狭窄，地区之间差异大，各地区的保障水平不平衡。

目前，我国农村社会养老筹集基金方式为个人自我平衡方式，即个人按一定数额积累资金，到一定年龄后按积累额支取。基本是自愿参加，个人投保，政府、社区适当扶助。据《中国统计年鉴》(2002年)公布的数据，2000年我国农村居民家庭人均纯收人为2253.42元，其中西部12省(区、市)为1661.03元。而2000年全国农民人均生活消费支出为1670.13元，其中西部12省(区、市)为1325.85元。收人与支出相抵之后，所剩无几。这就造成缴费标准低，难以满足未来养老保险的需求，但要大幅度提高缴费标准，又超越了绝大多数农民的承受能力。出现贫困农户无能力参保，富裕农民不愿意参保的现象。而人口结构的迅速老化导致养老基金人不敷出。按2000年的资料计算，领取社会养老保险金的标准为每人每年899元，平均每月不足80元。这种水平只能起到一种补充作用，而不是保障作用。2000年，由集体供养的“五保户”平均每人标准为1010元，每月平均90元，包括了这些人的吃、穿、住、行、医各个方面的费用，这个标准对老年人的生活保障是不充分的。在少数经济条件好的农村地区，老年人的社会保障水平相对较高。但大多数老年人能够享受的社会养老程度还是相当低的。

(二)农村的社会化养老缺乏法制化的管理和规范

从我国现状看，我国没有综合性的社会保障法规，更没有较强针对性的单项法规，现在可作为实施农村社会保险制度依据的只有1992年1月由民政部门制定的《县级农村社会养老保险基本方案》，无法可依，在中央与地方之间出现利益冲突的时候，各地方都从自身利益出发，对农民是否受益采取不同态度，这必然会阻碍农村养老保险事业的发展。

特别是养老保险的管理和运作以及社会救济具体实施方面，缺乏规范的法制化措施，致使实际工作中漏洞较多，导致某些社会养老保障措施不能得到落实，多数农村老年人还不能共享社会发展的成果。我国现行的农村社会保险制度主要是以政府部门的政策法规利民政职能部门制定的实施方案为主的，尚缺乏法律上的保证。一方面使养老基金的筹集工作得不到有效的法律保证，组织管理机构不健全，使基金的管理工作难以开展;另一方面由于得不到有效的法律保证，保险资金的保值尚未得到可靠的保障，甚至存在着保险资金被挪用、流失的现象。部分领导不重视农村养老保障没有把农民养老保障纳人社会保障体系，把困难和问题推给市场，推给社会。而社会保障属于公共事业，是以政府为责任主体的强制性事业，这是市场机制无法调整的领域。社会保障的运行需要有特定的管理部门来指导，社会保障的财政需要由充当主要责任主体的政府管理部门来监控。

(三)我国尚未真正建立养老保值增值的有效机制

如果养老保险基金不能有效地增值，就意味着要贬值，是很难适应人口老龄化高峰的需要，特别是随着人口寿命的延长，必将形成社会性的人口的高龄化趋势，对养老金的需求将会大幅度增加。因此，养老基金的增值对于适应人口老龄化的需要，意义非常重大。从目前看，如果没有安全、可靠的保值增值机制，农民宁愿将钱投人银行储蓄以获取更加安全的回报。在这种情况下，自愿投保很难推行，而强制性投保则失去民心，也很难长期推行下去。

(四)农民思想观念跟不上社会的发展

农民群众对社会保险这个新事物认识不足，很多人持怀疑、观望的态度。其原因是农民受传统观念的影响较深，仍认为养儿防老才可靠，社会养老保险周期长，他们怕政策有变，怕到时兑现不了，都不太自愿投保，这也是农村养老保险制度难以深人的一大原因。

三、建立完善的农村养老保障制度

建立既要符合农村经济发展要求和农民所能接受的程度，又要与大多数农民的养老保障最实际需求和家庭经济承受能力相适应的农村养老保障制度，必须坚持保障农村老年人的基本生活与国情国力相适应的原则。“我国目前生产力发展水平还较低，因此，社会保障事业近期内的发展方向，更多的应当是雪中送炭，不是也不可能是锦上添花，不能盲目追求保障项目的扩大和福利标准的提高”。

(一)逐步实现资金筹集多元化

传统的筹资渠道只靠个人缴纳，实践证明是行不通的。必须建立新的投资体系，催生新的热点，要把重点放在吸收社会资金上，特别要鼓励把养老保险作为产业开发来投资。中国民间资源的潜力也是不可低估的。占有巨额财富的先富阶层及大企业，在养老保障等福利慈善事业面前尚显冷漠，应鼓励开发这些企业和个人的资源，形成赞助福利事业的光荣风气。这样既可以体现农村社会养老保险的社会性，又是一项切实可行的路子。

(二)增强养老保险基金的保值增值

在基金运作方面上，基金的规模大、运营层次低，导致风险很大，而且各地出于本地利益的考虑，均不愿将这笔资金投到外地去，也不愿购买利率高的国债。只存人当地银行，使基金的保值增值更加困难。因此，国家应对农村保险基金进行统一管理，成立专门的基金运营投资机构，可把养老保险基金分为三部分。第一部分处于活期状态，用于支付农民的养老金。第二部分用于购买国债。第三部分用于投资或委托贷款，实现保值增值的目标。国家应制定有关政策，为养老保险基金的保值增值提供条件，如由财政发行特种高利率债券，为保险基金指定专项建设项目等等。

(三)农村社会养老保障事业经费应由国家承担

社会保险是国家普遍推行的一项社会性事业，其工作的组织和运行是以国家为主体的。它的工作机构和工作人员应该与国家其他行政机构一样，具有同样的待遇。据报道，广东某县几年来农村投保人数累计达到4.8万人，共收人保险费408万元，该县的农村保险工作人员共50人。他们工资发放金额全靠自收自支。按照民政部规定3%的比例提取管理费，两年来累计可提取的管理费为12.24万元，如按每人每个工资这一项当地每年就要为农村保险工作补贴近20万元，至于工作中需要的管理费、宜传费、印刷费等就无法解决，因此，农村社会养老保险机构的事业经费应由国家来承担，而不应从个人上缴的保险费中列支。

(四)发挥农村基层作用及时妥善处理农村家庭纠纷，保障老年人的合法权益

农村养老纠纷发生后，要及时妥善处理。处理方式以通过亲朋邻里、家族和村老协组织来解决，以劝解、教育为主。因势利导，积极开展道德规范教育，同时也要说服老人注意处理好与子女的关系。农村社区可成立包护组，帮助老人处理日常生活中难以自理的事务。可举办托老所，为人所的老人提供生活服务，提供健康医疗咨询、法律咨询服务等。发扬家庭养老的优良传统，积极引导民间力量，成为养老体系的有益补充。

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