四、化解乡村债务的几点思考

乡村债务问题的解决包括两个方面，一是如何有效化解已有的债务，二是如何防止新债务的产生。要从根本上解决这个问题，必须有相应的政治体制、经济体制重大变革。

（一）村级债务的化解与公共产品需求的偏好表露机制的建立

要从根本上解决村集体组织的债务问题，必须落实村民民主选举制度，这是化解村级债务的制度保证。真正落实了村民民主选举制度以后，选举出来的村干部，必须为本村利益服务，其行为的目标函数与本村居民的意志相容；否则，就得不到村民的支持而被村民大会罢免。这样，上面的各种摊派或“升级达标”任务，如果超出本村居民的承受能力或有损本村利益，将得不到村干部的支持，债务也就不可能产生。

当今农村公共产品供给决策是“自上而下”的，即由上级政府和机构根据自身的偏好或政绩导向来决定公共产品供给总量、供给结构和供给方式，而供给成本却大都由农民分摊，导致部分公共产品的供给与农民的现实、迫切需求发生错位，增加了农民对公共产品的制度外筹资方式的抵触情绪。公共产品供给资金的筹集因循制度外筹资体制而公共产品供给的决策却是“自上而下”的，这强化和固化了作为供给方的政府增加资金筹集加重农民负担的机制和冲动，也是对公共产品需求方的农民作为直接的乡村公共产品供给纳税（费）人权利长期的漠视。当由外生变量来决定公共产品的供给时，必然加大公共资源筹集的客观和主观压力，导致农民对政府决策的任何公共产品供给都会反感和消极反对。因此，即使在农民税费负担没有减轻的情况下，对公共产品的供给决策体制做出根本的改变，乡村公共产品特别是村级公共产品的供给由乡民、村民决策，由乡村社会的内部需求决定公共产品的供给，使公共产品的供求顺利衔接，使乡村公共产品供给决策由“自上而下”向“自下而上”转变，建立良好的公共产品需求偏好的表露机制，使乡范围内或村范围内最广泛民众的意愿得以充分体现，这对农村的税费体制改革来说也是一个重要的进步。因为它不仅能推进乡村社会的民主政治建设，激发民众当家作主的积极性，也使符合农民迫切需要的公共产品能由农民自愿和更有效率地供给出来，也使乡村社会有限的公共资源发挥最佳效益。

在建立村民的基层民主架构时，村级公共机构设置不宜过大，以免占用太多的社会资源，应以精简、效能、适用为原则，根据地方经济发展水平和公共事务的空间大小决定公共主体。对大多数经济落后、社会经济关系单纯的乡村，可考虑村委会和村党支部职能的合一，避免两套机构的掣肘，即“两委合一”，由村党支部和一般村民共同推选村主任候选人，如中共党员被选为村主任，则自动成为村党支部书记，如村主任不是中共党员，可发展其入党，如不愿加入中共，就撤换村党支部书记，由上级的乡党委指派，直到有中共党员当选村主任，采取这样的措施，是基于中共党员是工人阶级先锋队的性质，如中共党员特别是村党支部书记，在村里不能被村民拥戴为村主任起到带领作用，那就是不合格的。当然对东部经济发达地区和城郊地区的村组织建构，则应根据村民之间社会经济联系的加强和公共空间的扩大、来自于集体资源利益的激增，设置功能较完善的公共机构，维护广大成员的合法、合理权益，而且民众对这种民主的需要也是有支付能力的需求。

（二）各级政府事权的重大调整和农村义务教育供给的财政体制变革

对各级政府财权和事权的调整势在必行，应重新划分政府与市场、中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任即事权安排。如计划生育是基本国策，为了全国人民的共同利益，应是全国性公共产品；乡村教育也并不完全是地方性质的公共产品，其受益者不仅包括上学的学生，整个国家都会因公民素质的提高而受益，这也是国家强行规定九年义务教育的依据，这些责任向基层政府的转移使乡镇政府承担了极其宽泛的政治经济责任。在乡镇政府承担的沉重责任中，九年义务教育是最典型的公共事业，也是农村公共产品供给危机的主要表现。消除城乡财政二元结构是农村公共财政改革方向，在现阶段，国家最起码应承担起农村义务教育、计划生育等公共产品供给责任，而农村义务教育良好供给则是重中之重。

实行义务教育供给的财政体制变革，也是农村税费改革和改善农村社会发展状况、农民的人权状况的重要举措，它有助于降低农民人力资本贫困、人权贫困程度。义务教育关乎国民整体素质的提高，是影响国家长远利益的公益事业，给予所有的社会公民享受平等的教育机会是国家的责任和义务。当今义务教育未真正义务化，这种情况在农村尤其严重，当乡村的财政危机导致了教育的供给危机时，在农村将导致新的教育贫困，这也将派生出农民下一代的信息贫困、人权贫困，也可能导致农民的收入贫困自我加强的循环，使一个个乡村的发展继续锁定在低水平陷阱。

当前农村义务教育面临巨大危机，不少地区义务教育徒有虚名，高额的学校收费不仅直接减少农民的可支配收入，也导致发展中辍学问题（传统体制下，辍学率相当低）。根据不同层次的政府职能分工理论，再分配职能主要由中央政府履行，而义务教育提供具有较强的再分配性质，所以应加大中央政府或省级政府对农村义务教育的供给责任。应对现行的农村义务教育的管理体制和投入体制进行力度较大的调整和改革，增加中央财政对农村义务教育的供给责任，具体建议有：（1）农村中小学教师工资改由中央、地方各级政府共同负担，由县统一管理。中西部地区主要由中央财政承担，沿海发达地区主要由省、市、县各级政府负责，并提高省级财政承担的比例。从总体上讲，中央和地方政府承担的比例可定为5∶5.（2）重新核定农村中小学公用经费的最低支出水平，设立学校基建专款。要逐步降低公用经费从杂费中开支的比例。（3）实行费改税后，中央政府应确定一定比例的税收专门用于教育。（4）进一步完善分税制，在国税的分成比例上，对中西部地区适当提高比例。考虑到目前中央财力情况也不很乐观，中央财政可先对一些经济落后的省和自治区给予一定数额的教育拨款，这些拨款既可先拨到省级财政，再由省级财政根据具体情况分配到县，也可由中央财政直接划拨到县财政。中央对中西部农村教育拨款数额的确定，应综合考虑各县应该接受义务教育的学生规模、当地财力大小及其他特殊情况而定。在此基础上，再逐步在全国范围建立一套科学、规范的对农村义务教育的教育财政转移制度，来平衡各地区之间的教育财政投入差异。

（三）严控乡村新债的出现与逐步消解历史债务

虽然目前存在数额巨大的乡村债务，我们不能因此就认为，乡村债务具有合理性。在基层民主政治制度尚不完善，科学的地方债务管理体制还没有建立起来的情况下，乡村不能有债务，至少不能增加债务，因此，中央政府必须出台政策，以这样的“硬约束”来阻止乡村债务的进一步增加。同时，中央政府要制定一个逐渐减少乡村债务的时间表，逐步化解乡村债务风险。当然，相当长的一段时间以后，随着社会主义市场经济体制的最终建立，可以借鉴发达市场经济国家的经验，在科学规范的地方债务管理体系建立起来以后，允许乡村根据具体情况适量举债。