二、韩国政府主导型经济发展模式的成功要因

（一）“经济发展第一”的指导原则

韩国政府树立“经济发展第一”的指导原则是从朴正熙开始的，其后历届总统上任后均未放弃这一原则，始终把推动经济高速增长作为第一要务，确保了经济的持续高速增长。

朴正熙的观点是：“革命的首要目标是实现民族复兴，因此革命也设想进行政治、社会和文化改革。而我主要关心的是经济革命”。〔1〕在当政者看来，韩国的所有问题、包括政治民主、国家安全、国家福祉等问题，解决的根本方法在于经济发展。朴正熙指出“为了改善亚洲人民的生活水平，甚至不民主的方法亦可能不得不加以利用……今天，亚洲人民对饥饿和贫困的担心，甚于对极权主义施于他们的压迫的担心……亚洲人民首先要求获得经济平等，然后，再建立一个更平等的政治体制”。“对于像韩国这样贫穷的人来说，他们是在生死的边缘挣扎，在他们的日常生活中，经济问题高于政治问题，强调民主是没有意义的”。〔2〕把强有力的政府、甚至政治强权，同发展经济联系在一起，不惜以压抑国内日益高涨的民主化要求为代价求得发展，这是韩国政府主导型发展模式的一个显著特点。此外，韩国统治者强烈的发展经济的战略思想，也可以解释为是为体现和确立权威主义政权的合法性而采取的一种战略手段。在“经济发展第一”原则指导下，韩国围绕发展经济灵活、务实地制定经济发展战略和各项决策，并根据客观环境和自身条件的变化，不断调整政策和计划，动员所有力量推进经济发展，从而实现了政府主导下的国民经济的快速增长。可以说，权威主义政体与“经济发展第一”主义的指导原则的结合是韩国政府主导型经济发展模式取得成功的关键。

（二）“指导资本主义”的经济政策

韩国政府在经济发展过程中将竞争性市场机制与宏观调控性的国家引导两者巧妙结合，进行了有选择的、以竞争为基础的政府干预，即在战略实施中一直贯穿“指导资本主义”原则。政府主导型发展模式的突出特点是政府干预。这主要表现在政府以集中的宏观经济决策规定产业、企业的发展方向和目标；通过指示性（而非指导性）的计划、控制经济参数的方式、甚至在许多情况下采用行政手段强行推行政府的主要经济决策。“韩国的经济发展走的是一条在政府领导下实现资本主义工业化的道路，其主要特征是在实行私有制财产制度的前提下，国家力量与市场力量高度融合，政府凭借国家的力量制定经济计划，确定发展目标和发展方向，并有效利用各种资源，从而推动经济走向高速增长”。〔3〕朴正熙曾经明确提出“自由企业的原则是明显的，但是政府将直接参与或间接指导各种基础工业和其他领域”。〔4〕韩国政府促进经济发展最重要的一项职能是模拟一个“自由的市场”以弥补后进国家和地区市场发育不全的缺陷。“韩国的例子关键在于政府的积极干预一直旨在应用一种十分接近与自由市场的产品与要素的相对价格的中度刺激———好像政府在模拟一个自由市场”。〔5〕韩国的政府主导型模式继承了自由市场经济中的市场竞争制度、有效需求管理经济（凯恩斯主义）中的政府宏观调控职能和计划经济中的政府计划指导机制，是综合运用了各种经济理论当中适合自身实际特点的理论、观点，抛开无谓的主义、学派之争，一切从实用主义出发，以经济发展为终极目标，为我所用。正如有人所说韩国政府的经济政策“既非纯自由市场政策，也非纯政府干预政策，而是各种政策的大杂烩”，但又是最符合自身实际的政策。

（三）“强政府”———政府主导型模式赖以成功的保障很多学者在研究日本和东亚新兴工业化国家和地区的经济发展时，最深刻的印象之一就是其政治精英超强的经济运营能力和业务素质。在这些国家和地区权威主义政治体制所带来的政治稳定仅仅是为经济发展提供了一个先决条件，但它并不是构成经济发展动力的必然因素。也就是说，权威主义并不自然地产生追求经济发展的动机和动力，更无法保障经济发展能够获得成功。

显然在韩国居于权力运营中心的官僚机构及政治精英有强烈的、持久的发展动机，相应的政治以及经济干预能力。以高效率、高素质为特征的凌驾于各种权力之上的“强政府”是政府主导型模式成功的重要保障。一般来说政府干预经济有它不可缺少的制度前提，即国家立足于自由经济机制的社会根基，国家能够自觉尊重社会公共利益，保持高尚的理性道德身份，拥有高于个人的理性与能力，或能够接受法律对自身的约束，使其能以社会公共利益作为行为约束底线，事实上成为社会的开明的理性领导者。〔6〕

特别是权威主义政权往往由于缺乏稳固的制衡，表现出低能和没有效率。刘易斯早就指出“如果没有一个明智的政府积极推动，任何国家都不可能有经济进步”。而对于后发国家来说其主要障碍在于“不发达国家的管理人员倾向于腐败而低效率”。〔7〕

在韩国，政府通过垂直的层级制结构运用直接的行政命令和行政裁决权来推动政策的执行。政府经济技术官员相对地独立于社会和政治的影响，他们的工作和职权能够得到保护和支持。

高层的意图和决定以行政命令的方式传达到基层行政机关，官员很难违抗上级的指令，从而提高了效率。比如韩国的经济企划院是由朴正熙亲自组建，不但亲自任命该机构的主要官员，而且还给予该机构几乎所有的政治经济方面的权力。这种行政主导政治权力运作的特殊体制虽不能保证民主优先，但实行效率优先，发挥了政府的高效率，有力地保证了经济目标的实现，给韩国带来了经济成功。

政策制定和执行的高效性和执政者的高素质相结合保证了政府干预的有效性。作为韩国经济高速发展奠基人的朴正熙总统自不必说，在他执政期间组建了一个高效、高素质的官员队伍。据1971年统计，全国176名道以上的高级官员，其中大学毕业生为100人，研究生毕业为72人，其他学历为4人，70%以上的官员年龄在40—50岁之间。至于中下级官员，95%以上均有大学以上的文凭。据1978年对全国三级、甲以上的官员的调查，企划院90人当中，58人是学士，28人是硕士，4人是博士。财务部71人中，57人是学士，11人是硕士，1人是博士，其他部门也都如此。这样推行行政队伍的高知识化，自然保证了决策与执行的理性化与科学化。