在指导本国企业海外直接投资经营业务活动方面，中国政府建立了《国别投资障碍报告制度》，指导企业有效规避投资风险;组织企业参加“中国国际投资贸易洽谈会”、“中国——东盟博览会”、境外“中国工程与技术展览会”等各类展会，举办“走出去”成果展和国际论坛，积极为企业海外直接投资经营搭建平台;举办各类对外经济合作业务培训班，为企业培养开展海外投资经营业务需要的经营管理人员。　6　外交支持

美国广泛利用它所发起和参与的国际组织为本国企业海外直接投资经营服务，参与和推进双边和多边贸易谈判，与其他国家签订双边或多边条约。美国在北美自由贸易协定和世界贸易组织的谈判过程中，始终把本国海外企业的利益放在首位，争取为本国企业提供更有利的海外市场准入条件和优惠待遇，并促进有关协议和条约的落实。此外，美国政府还把提供援助与受援国为美国私人投资提供方便联系起来，并作出有利于美国资本扩张的许诺，为美国公司参与项目建设、扩大投资提供有利条件。日本政府积极开展“资源外交”，改善和加强与资源国和国际大型资源企业的关系，为本国企业开发海外资源铺路架桥。中国商务部于2006年7月颁布了《中国企业境外投诉服务暂行办法》，并在同年8月成立了“商务部中国企业境外商务投诉服务中心”，以保障和促进中国企业公平、正当开展境外商务活动，维护中国企业的合法权益。中国利用政府间双边经贸活动和对外开发援助项目，支持企业扩大出口和技术转让，推动大型合作项目的进行。从20世纪90年代中期开始，中石油在国家外交部门的配合和支持下，开始在哈萨克斯坦等国家投资石油开发和生产，迈开了能源外交的步伐。

7　重点支持开发海外资源性行业

由于美国是能源消费大国，法律在对一般性企业和国内产业进行限制垄断的同时，对资源性行业则网开一面，以增强其在国际上的竞争力。《谢尔曼法》允许美国资源性行业实行行业垄断;《经济合作法》、《对外援助法》、《共同安全法》等则扩大了本国跨国企业在海外矿产资源开发中的保护范围。对资源性企业，除提供常见的融资支持、贷款保证和投资保险之外，政府还会采取非经济手段予以协助，有时甚至不惜为此动用军事力量。通过使用这些手段，并通过对外投资，美国控制了中东地区大量的石油资源和天然气资源。

日本是一个资源十分贫乏的国家，为保证日本经济发展对矿物原料的需求，日本政府很早就制定了完善的全球资源战略。日本积极推行海外矿产勘查补贴计划，鼓励境外开矿;日本政府成立了海外风险勘查基金，对资源勘查进行事前的补贴，补贴一般都在50%以上，有些项目甚至可以达到100%，如若项目失败，由基金提供的补贴无需偿还;日本还成立“金融矿产事业团”，以官企合资形式，对海外资源勘采给予更多的融资支持;另外，日本政府还积极地与资源国联合进行地质调查，承担资源开发的前期风险，为本国企业申请资源国矿业权。

相对而言，中国的资源也不是很丰富。中国经济的发展受到能源、资源等方面的严重制约。因此，中国政府推动有实力的企业在能源领域开展国际化经营，加强海外资源的合作开发与利用。2003年中国商务部同土资源部协商设立了“境外矿产资源勘查开发专项资金”;2005年为了鼓励和引导地勘单位和矿业企业到国外勘察、开发矿产资源，也为了加强对国外矿产资源风险勘查专项资金的管理，提高资金使用效益，财政部制定了《国外矿产资源风险勘查专项资金管理暂行办法》。中国重视建立和发展与资源丰富国家的友好合作关系，营造有利的国际合作环境，例如，2006年中国与印度签署了《中印之间关于能源合作的谅解备忘录》，就避免高价竞争、能源勘探生产等达成协议，创造了双赢的局面。另外，在中国政府支持下，由中国基金论坛与海湾阿拉伯国经济投资署等共同发起，设立了“中国石油产业投资基金”。该基金提出了“股换油源”的思路，以便提升中国能源安全水平。

二、政府促进企业海外直接投资的差异性

纵览美、日、中三国政府促进本国企业海外直接投资的历史，至少可以发现在5个方面的存在较大差异。

1　政府开始着力支持企业海外直接投资时国家所处的工业化阶段存在差异

从政府开始着力支持本国企业海外直接投资时国家所处的工业化阶段看，日本比美国提前，而中国比日本还要提前。美国于20世纪20年代完成工业化，在这之后，于1948年创设对海外直接投资的保险制度，1969年设立海外私人投资公司，对海外直接投资的企业实施法律保护;日本的工业化完成于20世纪80年代，在这之前，于1956年就创设了海外直接投资保险制度;中国现在尚处于工业化中期，但政府于20世纪90年代就开始实施“走出去”战略，着力支持企业海外直接投资经营。三国存在如上差异有多方面原因。其一，与国际经济环境的变化有关。19世纪末至20世纪50年代中期，全球范围内的对外直接投资流动的重要特征就是美国在全球对外直接投资中的一国主宰格局。1914年其26，32亿美元的对外直接投资存量，占了当时所有列强对外直接投资的一半以上。在这一时期，美国企业海外直接投资发展没有任何“赶超”的目标，它自己就是别国赶超的目标。美国有市场发展成熟的背景，因此可以凭借企业界的经济技术优势，在全球范围内顺应产业和技术发展客观趋势来发展产业。因此，美国政府也尽量少直接干预经济资源在不同市场之间的分配。20世纪50年代后期，日本面向企业海外直接投资时，面对的是企业对外直接投资的多国竞争格局。在这种历史条件下，日本政府面临的主要任务是实施扶植战略产业的政策，主动地促使经济资源向战略产业如汽车产业倾斜，力争早日使其在国际市场上获得突破。20世纪90年代，中国政府在本国企业海外直接投资经营的初期就把“走出去”放到重要的战略地位，也有多方面的原因。其一，这一时期，中国企业已经面临对外直接投资的全球竞争时代或“战国时代”。在这之前实施对外直接投资的国家已经大大增加，新加坡、韩国以及中欧国家和地区，都相继加入到了对外直接投资的行列。这些先行经济体通过企业海外直接投资经营，提高了本国的竞争力和经济地位，对中国政府尽早加大对本国企业海外直接投资的支持起到了启示作用;其二，中国作为一个大国，虽然从总体上看国家仍处在工业化中期阶段，但已经有一些行业或企业在国际竞争中具备了比较优势;其三，经济全球化和信息化的发展降低了企业海外直接投资经营的门槛;其四，从企业海外直接投资动因方面看，中国部分企业“走出去”的动机之一是通过在工业发达、技术先进的国家和地区收购企业或购买股份，直接经营或参与经营管理，利用国际生产要素特别是智力资源和技术资源，吸收先进技术，学习有效的管理经验和方法，从而提高企业经营的效率。对于这些企业来说，“走出去”的时间相对来说要早一些，因而国家对企业“走出去”的支持也就相对早一些。

2　政府关于企业海外直接投资的管理机构存在差异

美国政府关于企业海外直接投资的管理机构相对集中，形成以美国商务部为核心的管理机构。美国商务部关于企业海外直接投资方面的主要管理职能包括企业海外直接投资战略的制定、日常管理、为美国企业开拓海外业务提供信息及其他服务、进行美国对外贸易和投资环境与竞争力的统计分析，以及其他政府部门共同为本国企业海外直接投资经营提供更有利的海外市场准入条件，参与和推进双边和多边贸易和投资谈判，促进谈判协议的落实。

日本政府关于企业海外直接投资管理机构的特点是分工协调。日本政府对企业海外直接投资经营的管理机构分工明确。具体可分为政策的制定和执行机构、统计机构、咨询及促进机构三大部分。主要涉及内阁、外务省、经济产业省、财务省、日本进出日银行、日本贸易振兴会等政府机构和组织。日本“内阁会议”是制定政策和协调各省厅之间关系的最高官僚机构。与企业海外直接投资经营相关的法律、法规以及政策措施必须经由该会议审议通过。经济产业省是日本企业海外直接投资政策的主要制定者和执行者。日本外务省经济局负责对外签署与企业海外直接投资相关的多边条约和协定，处理国际贸易和投资纠纷。同时，作为日本政府的对外联络窗口，外务省也向相关的省厅提出制定与企业海外直接投资相关的政策、法律、法规的建议。

中国政府对企业海外直接投资经营的管理实行综合管理与专业管理相结合的体制，以商务部为归口管理部门，国家发改委、财政部、中国人民银行、外汇管理局等也都有相应范围的管理权，其中发改委负责对对外投资项目的审批，各专业部门从各自管辖权限和部门目的出发，制定各自的管理办法。中国对企业海外直接投资的管理体制名义上以商务都为主，其实缺乏一个权威机构进行统一协调，形成了重复管理和遗漏管理并存的局面。

3　政府关于企业海外直接投资的协调机制方面存在差异

美国和日本的行业协会等中介机构，如日本1958年通过立法组建的“日本贸易振兴会”以及后来成立的“亚洲经济研究所”，在政府关于企业海外直接投资的协调机制中扮演的极其重要的角色。政府关于企业海外直接投资经营的政策与法律主要借助民间的力量去实施。这些中介机构有着半官方组织的成分，但更多的是民间机构。行业协会没有政府授权，与政府之间不存在隶属关系，也没有统一的组织构架模式，在决策、财务、人事和分配等方面享有充分的自主权。政府在行业协会的建立和协调等方面起到了较重要的作用，但政府与协会两者之间并非是简单的领导与被领导关系，而是一种相互监督、相互约束和相互影响的关系。行业组织在就一些重大问题自行磋商后，往往还要与政府进行沟通;同样，政府在进行决策时也经常征求行业组织的意见。

美、日的行业协会等中介机构在促进企业海外直接投资方面所起到的作用除了行业自律、信息平台、扶植企业发展外，主要是多向协调作用。行业协会对内注重协调行业规划、业务指导、市场调查等;对外注重协调政府与企业之间，以及各行业在有关国际化经营谈判中的立场，代表本行业向政府反映情况，提出行业经济政策和制定行业标准，并协助政府制定和实施有关法规政策等。例如，美国半导体行业协会起草的《半导体知识产权保护法》，由美国国会讨论通过后，最终成为世贸组织《贸易相关知识产权协议》的重要组成部分之一。行业协会负责贸易保护、市场损害调查和协调贸易纠纷，直接或间接以会员企业代表的身份参与国际贸易或解决投资争端问题。

中国也存在行业协会等中介机构。但与美、日相比，无论从管理体制、权威性、还是从发挥的作用等诸多方面看，中国的行业协会都明显逊色。首先，目前中国的行业协会存在体制障碍，缺乏美、日行业协会所应有的性质即自治性。中国的大部分行业协会是政府通过分解和剥离政府行业主管部门，自上而下建立起来的，协会领导由政府任命或由政府官员担任，使得行业协会在职能上延续了许多政府原有的不合理的管理和行政职能。其次，据统计数据显示，全国性行业协会中，非国有企业会员不到50%的却占79%;会员企业一般不超过全行业企业总数的40%，而且行业协会在行业和地区间发展不平衡，分布不均，一些新兴领域的行业协会几乎还是“真空”，尤其是高科技和现代服务业的行业协会仍处于萌芽阶段。由于中国行业协会要得到各企业的认同和信任尚待时日，目前也就缺乏权威性和对企业的吸引力。又因其在经济上和政治上的依附性，使其功能不可避免地单一化或虚化。另外。行业协会很难掌握企业和行业的充分信息，同时也很难取得充足的会费收入来提供充分的信息服务和开展集体性的协调活动。这些因素都制约了行业协会发挥其综合性的协调功能。可以说，中国行业协会等中介组织在企业海外直接投资协调机制中包括参与国际贸易或解决投资争端中仍处于“基本上不作为”的阶段。

4　政府关于企业海外直接投资的管理方式存在差异

美、日对外投资管理方式是间接性政府调控型。由于美、日都是以私有制为主的市场经济国家，微观主体中占主导地位的是民营企业，实施国际化经营的企业也主要是民营企业。在对外投资管理体制的变迁中政府的作用是超然的，它既不承担对具体经济活动和投资活动的管理决策职能，也不对任何民间投资主体的效益和风险承担终极责任。政府对民间投资主体的海外直接投资的影响是间接的，它不必要也不大可能直接向企业下达指令，而只需借助宏观经济政策工具，如利率，税率，汇率及相关产业政策来影响各投资主体的投资决策。

与美、日相比，中国的对外投资管理方式是直接性政府干预型。中国以社会主义公有制为主体，政府为这一所有制的人格化代表，长期以来对以这一所有制为基础建立起来的强大国有经济承担管理决策和效益风险的终极责任。目前，中国从事国际化经营的一些国有企业的国外子公司，与其母公司一样，也因此受到许多行政直接干预和监管。行政监管包括由政府投资主管部门和行业行政管理部门对投资活动进行的监管，财政部门对投资资金使用情况进行的监管，审计部审计部门对投资项目的预算执行情况和决算进行的审计。有些行政干预和监管确实起到了帮助企业正确决策及防止或减少国有资产流失的作用，但过多的干预就容易导致企业在瞬息万变竞争激烈的国际经济环境中缺乏自主决策能力和环境变化的迅速反应能力，坐失良机。海信集团董事长、总裁周厚健就曾指出：“海信与国际大公司相比。最脆弱的环节不是技术、不是资金，而是制度上的。”中国政府在重点支持大中型国有企业实施海外直接投资的同时，必须处理好监管和放权的关系。

5　政府对企业海外直接投资发展的促进方式存在差异

美国是崇尚自由市场经济的国家，政府通常不事先规定国际化的产业方向。国际化的产业方向是在区域自我发展的过程中，在市场力的作用下形成的。政府肯定对海外企业提供公共促进可以产生效益，但这种促进必须是“通用的”。比如，美国政府十分重视在科技研发方面的发挥作用。1955年由政府提供的“研究与发展”费用达62亿美元，占国民生产总值的15%，在此以后一直保持在两位数以上。20世纪80年代政府实施了利用高新技术改造传统工业的政策，90年代又重点实施“信息高速公路”计划，成立相关协调机构——总统科学技术委员会，并加大政府对研发的投入。政府还出面鼓励大学与大公司联合开发并把大学科研成果与企业直接挂钩，推动创新技术商业化。这些“通用的”的重大举措对本国高科技发展及民间技术产业振兴发挥了积极作用，增强了本国企业的国际竞争力。

与美国企业海外直接投资的政策促进方式相比，后发型国家日本政府促进企业海外直接投资的方式的一个明显特征就是政府给予具体行业和企业的支持较多。尽管日本政府在政策的制定上发生了自下而上的某些转变，并为此做了不少努力，然而在产业发展方向的导向上，仍然没有改变政府“领航船”的角色，政府仍然采取了比较前位的姿态，如事先确定企业海外直接投资的产业发展方向，然后再观察产业是否按他们希望的方向发展了，等等，但是，对于客观经济系统的自主演进尊重与支持却不够。

在促进企业海外直接投资方面，中国政府呈“主导”特征，各级政府都提出了关于企业“走出去”的战略构想，并按照这种构想设计了一些政策措施，包括对一些产业在政策上的倾斜，通过财政的渠道将大量的支持性资金分解到各地各部门，甚至直接拨到国有大中型企业。中国企业海外直接投资政策的这种积极和主动的姿态，是否能够使企业海外直接投资经营发展得更快更好，尚需实践检验。但是必须看到，由于政府的这部分财政资金无强烈的获利动机和刚性的财务约束，而有些国有企业又认为从财政获得的资金往往是无偿的，因而成本意识淡薄，在追求投资效益上不一定会竭尽全力。可以认为，出资者与投资利益主体的分离是部分企业千方百计向政府争资金，盲目“走出去”，结果却在海外遭受沉重打击的主要原因之一。从作为出资者的各级政府部门的角度看，由于追求的目标可能是社会公益的效应，其投资的资金源于税收，具有无偿性质，因此，这些政府部门既无很强的直接获利动机，(即使有，也缺乏投资风险意识)，也无积极性(即使有也没有能力去严格监管国有资产在海外的运营)，所以，极有可能导致监管的低效率。

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