3.加大培训力度

为提高福利享受者进入市场的能力,发达国家改“授人以鱼”到“授人以渔”,即把改革的重点放在培养个人对自己负责的精神和独立意识上,发挥社会各种组织和机构的作用,使它们对福利制度有更积极的贡献。英国是这方面的典型代表。1998年2月,英国教育与就业部发表了《学习的时代》(The Learning Age)绿皮书,认为未来是一个“学习时代”。在这样一个时代,学习机会应向所有人、在其人生的任何阶段、以多种方式提供,而不仅仅意味着在学校学习。 “绿皮书”描述了提供终生学习机会的途径,如广播媒体、国际互联网、公共图书馆和公司内的自学中心等。同时,它宣布了两项主要计划:工业大学(The Industrial University)和个人学习账号(The Individual Learning Accounts)。工业大学是一所通过网络向人们提供职业和专业学习机会的“虚拟大学”,个人学习帐号是为成人培训提供资金保障的一种方式。在“绿皮书”的基础上,工党政府又于1999年发表《16岁后的教育:学会成功》(Post 16:Learning to Succeed)白皮书,旨在建设一种新的学习文化,以加强国家竞争和个人发展的基础,鼓励创新,造就一个具有内聚力的社会。“白皮书”建议成立英格兰学习与技能委员会,负责提供和资助所有16岁后的教育培训(高等教育除外);与地方教育当局建立伙伴关系,共同开发成人和社区学习计划;向成人提供学习信息、建议和指导;与16岁以前的教育部门进行合作,以确保整个14—19岁教育的连续性。

由此可见,发达国家的社会福利政策理念已经发生了根本性的变革,从最初的单纯性救济改为工作性福利、由原先的普遍福利转为有限救助、由建设福利国家变为发展多元合作 。

各个国家之所以重视受益人的培训,是因为培训的投出/产出的回报率很高,特别是对成年女性的影响更大。对美国的研究表明:参加“人力资源开发和培训行动” (Manpower Development and Training Act,简称MDTA)的女性年收入增加1926美元;参加“广泛就业和培训行动”(Comprehensive Employment and Training Act,简称CETA)的女性年收入增加1797美元;参加“工作伙伴行动”(Job Training Partnership Act, 简称JTPA)的女性年收入增加960美元;参加“工作激励项目”(Work Incentive Program,简称MIN)的女性年收入增加438-728美元不等;参加“商业部门工作机会”(Job Opportunities in the Business Sector, 简称JOBS)的女性年收入增加444美元。而对男性来说,参加人力资源开发和培训项目(MDTA),年收入增加收入151美元;参加工作伙伴项目 (JTPA),年收入增加970美元。而培训的长远回报更大 。

三、“大棒”政策

“葫萝卜”政策有效地激励福利享受者外出工作,但是它并不能彻底解决受益者对福利的依赖,于是发达国家采取了比较严厉的措施——“大棒”政策,把受益人 “赶出”家门,寻找工作。这些措施包括严格受助条件,出台寻找工作并接受就业机会的法令,以及不服从工作安排的制裁。

1.严格受助条件

社会保障制度建立初期,政府对申请救助的穷人偏重义务而忽视权利,如《济贫法》和《新济贫法》都存在这种问题。20世纪30年代的经济危机促进了西方国家观念彻底更新。在凯恩斯主义的影响下,无论是在大陆欧洲,还是北美,社会保护政策发生了根本转变:(1)由政府出面提供给个人及家庭收入相应的最低收入保障;(2)政府有责任帮助个人和家庭抵御社会风险可能带来的危机;(3)政府保证所有的国民享受尽可能最好的、没有确定上限的社会服务。20世纪50年代英国着名的社会学家和社会政策专家马歇尔全面论述了公民权理论,认为所有拥有完全公民资格的公民都有享受社会服务和社会福利的权利。在这种权利观的引导下,部分国民认为,福利国家基于经济决定因素的社会保障项目具有分离作用,扩大了经济方式和道德方式表现出来的社会差异,社会救助的受益者常常会感到尊严的丧失,虽然他们具有明确界定的获得收益的权利,于是有些国家力主采纳普遍性社会保障原则;还有些国家采取了较狭窄的、更为尊重人的收入检验(即只关注申请者目前的收入,可通过税单获得证实)代替窥探性检验方式(即要求全面出示收入和财产的清单与证据)。

这种普遍福利和宽松条件所带来的弊端早已被人们所认识,因此西方发达国家社会救助体系改革的一个措施便是用“有选择的援助”代替普遍的受惠,责任重心由原来的国家向个人转移。采取的措施主要有:(1)严格身份调查。以前发达国家对残疾人、老年人以及以妇女为主的有孩子的家庭身份调查比较宽松,但是近年来发达国家提高了身份调查标准。例如美国各州政策规定,绝大多数福利接受者被要求出去工作或是接受工作培训,并且只能在一段有限时间内获得收入支持。此后,他们的身份将失效,也就是说,他们不再有资格取得收入支持。除了人数有限的残疾人,新计划极大地提高了低收入人群的工作动机。对残废儿童的定义也更严格了。在以前的定义中,假如小孩的损伤相当于使成人残废那么严重,则他们就被认为是残废的;新定义已经与成人的标准隔绝了联系。现在,假如小孩有“医学上认定的能导致明显的或严重的机能限制的身体或精神损伤”才被认为是残废的。这种变化导致135,000名小孩将不再拥有领额外保障救济金的资格。新西兰通过了新的工作能力评估程序,对疾病救助也予以更加严格的控制。(2)严格收入状况调查。发达国家实施的转移支付被称为“公民权利性拨款计划”,所有符合法律要求的个人均可申请。改革后的美国社会救助规定,符合收入状况调查的家庭在获得一段时间的公民权利性拨款之后将得不到收入支持。(3)附加受助条件。除了加强对社会救助受益者的工作要求之外,一些国家还对受助者增加了其他义务。如美国已经增加了部分群体的受助条件,单身父母要获得全额救助需要履行某些父母的规范(如提供孩子的免疫证明,而且孩子必须有规律地上学。未成年的未婚父母需要与能负责任的成年人居住或在成年人监管下生活,还要参加教育和培训活动)。假如他们没有履行约定,其救助金会被削减至少25%,甚至救助申请可能会被拒绝。另外大部分近期的合法移民在获得国籍前也不拥有获得联邦福利救助的资格 。在德国,寻找收容所的人被排除在主要社会救助项目合格性之外。在芬兰,首次进入劳动力市场在获得劳动力市场支持资格之前必须完成5个月的等待时期(职业教育机构毕业的人除外);而改革前这种等待期是3个月。公务员之家

2.控制费用增长

社会救助改革的另一个明显趋势是严格控制费用增长,而且这一措施产生了较好的效果。如在美国,费用控制策略已产生了明显的激励作用,迫使各州实行更严格的基金管理。联邦政府已设立了一系列的奖励和制裁措施,目的在于鼓励各州在执行时完成具体的目标,包括享受福利的父母及未婚先孕的青少年的就业率。类似地, “加拿大健康和社会转移支付”(Canada Health and Social Transfer)政策为降低社会救助费用及减少社会福利人员的省份和地区提供一系列的奖励。控制费用增长的措施主要有:(1)降低替代率。在许多国家, 找到工作的人收入增加后,其享受的救助金就会减少。加拿大许多省已经降低部分救济金和特殊补助金费用,其他救济金则通过控制费用增长,而后依靠通货膨胀达到缩减的目的,这迫使社会救助享受者在成为受益者之前广泛动用个人资源提高收入水平。在新西兰,新的“公共薪金”已取代了原有的疾病救助金计划,救助标准已降低。在美国,TANF对贫困家庭的援助体系与以前的援助体系有根本区别。在AFDC下,由于公民权利性拨款计划要求对所有符合身份调查和收入调查的人进行收益支付,资金是末端开口的,可以自由调整。因而用于支持穷人的支出并不是直接处于联邦和州政府的控制之下,而是每年都发生变动,这取决于有权享受补助的人数。正因为如此,各州对受助家庭的月平均福利支出极不相同 。这种体制对联邦中央政府和地方州政府的财政都构成了压力。为此联邦政府采取如下措施:①规定联邦每年支出最高限额,并且以州政府对AFDC和JOBS的历史支出为基础配置各州的资金。②管理重心下移至各州。③限制非居民福利支出。④现金补贴只是一种暂时的收入来源,它隐含的意思是,它只为暂时面临财政困难的家庭提供安全网,并且减少受益者对政府转移支付计划的长期依赖。各州为减轻压力也采取了不同的改革措施,部分州减少了救助金数目,还有部分州提出社会救助金随受益时间而下降的计划。加拿大一些省份对市实行定额拨款,以控制市一级的财政支出快速增长。(2)对受益人重新分类。加拿大的一些省为削减受益人数和降低费用,已经采用技术手段把部分特殊受益人划到其他项目中,如一些参加法定外教育的人已经被重新划归到学生救助或学生借款项目中;一些省规定,超过60岁的人被要求从“加拿大养老金计划”(Canada Pension Plan)申请提前退休;一些残疾人已经被重新划归到永久残疾救助项目中。(3)限制时间(time-limited)。美国已通过了TANF,对获得资助的时间有了限制。在新的需要援助的家庭计划的主题中标记了“暂时性”(Temporary)的字眼,先前对未成年子女家庭的资助时间是成年(18岁); 而在新的计划中,单身父母在子女未成年前要提供累积60个月的抚养时间,则政府可以将受助时间延长20%。例如,犹他州的受援时间限制为36个月,这个时间限制也可扩大,但不会超过联邦政府规定的60个月;康尼狄克(Conneticut)州对有工作能力的人救助时间限制为21个月,对无工作能力的人则没有时间限制。对单亲父母享受社会救助,则有更严格的时间限制。在接受救助的两年里,单身父母每周至少要工作20小时。在北卡罗莱那州,受益人必须要寻求一份工作(不管是付酬的还是无偿的),或者在12周内进行短期的上岗培训。食品券的提供也是有时间限制的。18-50岁、有劳动能力、而且没有可依靠的子女的人在每36个月内只能有3个月时间接受食品券,正在工作或者正参加培训计划的人除外。已经参加培训的人以及失业人员有资格获得额外3个月的食品券。

3.实施制裁措施

在美国一些州,不服从工作安排,支付水平就会降低,甚至有可能取消受助资格。美国纽约州规定,享受救济金18个月后减少10%,两年以后减少15%,三年以后减少30%,四年以后减少45%。联邦政府要求各州必须有一半的受益者每周工作30小时。各州可以制定更严格的计划,并且如果各州不能使福利接受者参加工作的比例达到某一设定值,它们将受到联邦政府的惩罚。美国联邦政府规定,孩子年龄超过5岁的家长拒绝由社会工作者提供的工作,将会失去福利收益。TANF计划的联邦基金现在是由政府拨款,每个州根据上年的花费,得到联邦一笔资金资助。在先前的管理体制下,联邦基金是没有限制的,通过各州提供的受益人数而确定基金总数;在新的管理体制下,如果TANF计划的操作成本超过了联邦拨款的数量,各州被要求减少受益人数,削减救助费用。一方面,强化激励机制,联邦政府对未超过总拨款配给的5%而圆满完成目标的州加以奖励;另一方面,还加强处罚措施,对使用不当的救助金要严加追究。

德国1996年进行了一项改革,即对拒绝承担工作责任的人削减25%的救助金,以强化福利受益与工作义务的一致性。加拿大、新西兰和英国也有类似的措施。

结束语

西方发达国家在对社会救助进行改革的同时,对原来的概念也进行了重新审视。例如英国采用“寻找工作津贴”(Jobseeker’s Allowance)(取代失业救济金和失业收入支持),新西兰采用“公共薪金”(Community Wage)(取代失业救济金和疾病救济金)。因此“救济金”这一术语不再等同于社会救助。这种变化反映了如下观念:更强调积极救助方式(而不是被动接受救济金)和相互责任(尤其是工作),降低对救济金“权利”(Entitlement)观念(尤其在美国)的重视。在美国,以前的“未成年儿童家庭援助” (Aid to Families with Dependent Children )计划已经被新的“贫困家庭临时救助”(Temporary Assistance for Needy Families)计划所取代。“临时”(Temporary)这个词是这个变化的要点,它表明了新规定的时间限制性质。“未成年” (Dependent)这个术语也已消失,并被“贫困”(Needy)取代。这一变化不仅反映了受益者的意愿,而且也表明了摆脱“依赖” (Dependency)观念。概念的变化说明公众对社会福利态度的转变。这种变化的目的正如克林顿总统所许诺的那样:“终结我们所知道的福利制度”。这种终结至少表现出两个方面的特征:一个明显的趋势是在更广范围内引入工作测试。传统的不能工作的受惠者已被要求外出寻找工作,美国、新西兰、荷兰以及加拿大的一些地区近期已将这一群体扩展到单身父母,甚至有部分工作能力的残病人。采取的措施也越来越严厉,从减少付款到终止资格。然而“胡萝卜”政策仍然发挥着重要的激励作用,这种奖赏包括了支助容纳失业人员的组织,支付照看小孩的花费,以及增加工作收入等等。许多国家的政府为了促进就业,采取了各种措施,包括与私营部门、志愿者组织、地方政府和社区建立合作关系,说服、劝告机构雇佣失业人员。另一个明显的趋势是强调履行与工作相关的义务,减少对“权利”和 “资格”等概念的强调。在美国的改革中,福利不再成为每个人的权利。福利的限时在美国也流行起来,联邦基金不再被看成是无限的,各州也非常警惕地看着自己的财库,互相竞争削减供应,以避免成为吸引来自全国各地穷人的磁铁。美国评论家彼得森(Peter, P.)1995年用“比赛到底”(race to the bottom)来描述了各州之间的“竞争” 。新方案所采取的措施对美国社会救助制度产生了十分深远的影响。新法案通过后的一个月(1997年9月),几乎所有州都报道了在他们TANF中总人数的大量减少。

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