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关键词:西部地区;农村;基础性公共服务体系?

中图分类号:F127.4 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2010)04-0013-05

改革开放以来我国国民经济迈上新的台阶,综合国力和国际影响力实现了举世瞩目的巨大转变。我国农村社会已经解决温饱问题,正向小康社会过渡。但与此同时,农村公共服务供求矛盾日益突出、城乡差距不断扩大,已经成为影响农村稳定的重要因素。因此,适应农村社会矛盾变化,为农民提供基本而有保障的公共服务成为我国农村经济发展的重要任务之一。我国西部农村人口比重大,经济发展程度相对较低,而且集中了我国大部分的贫困人口。自2000年西部大开发政策实施至今已10年,西部地区在地区经济发展、农村小康工程等方面取得了巨大成就。但是,由于自然条件、历史文化、政策体制等多方面因素影响,西部地区农村公共服务发展依然相对滞后,特别是与城市相比,农村的公共服务基础设施建设,以及教育、卫生、文化、社会保障等大大落后于城市,城乡差距进一步扩大,城乡之间及农村之间公共服务不均等现象比较突出。?

一、研究农村公共服务体系建设的必要性?

(一)对于农村公共服务的概念提出与界定研究?

公共服务理论是从提供公共物品提出的,公共物品的概念是英国经济学家休谟在1773年提出的,后由萨谬尔森1954年在他的《公共支出的纯粹理论》中归纳出公共物品在消费中具有非排他性和非竞争性两个本质特征。1965年布坎南在《俱乐部的经济理论》中又提出了只有竞争性而无排他性的公用资源型和只有排他性而无竞争性的俱乐部型两类准公共物品的概念[1]。?

国内学者对农村公共服务体系的研究始于上世纪90年代,大多数学者根据萨缪尔森对公共产品的特征描述,对农村公共产品作了定义,认为农村公共产品是指相对于农村私人产品而言,用于满足农村公共需要,具有非竞争性和非排他性的社会产品。财政部农业司(2004)的《公共财政政覆盖农村问题研究》研究报告也认同这个界定。我国学者、国家行政学院马庆钰教授2004年在《关于“公共服务”的边界》一文中进一步提出了具有生产弱竞争性和消费弱选择性的私人产品属于公共服务规制和监管的物品[2]。这些研究为研究农村公共服务体系,建立和界定各种公共产品提供者的责任奠定了理论基础。?

综上所述,在我国对于公共产品和公共服务并没有严格的区分。公共服务就是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等,为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件[3]。?

农村公共服务是农村地区为满足农业、农村发展或农民生产生活共同所需而提供的具有一定非排他性和非竞争性的社会服务。我国农村公共服务体系的内容包括农村基础性公共服务、农村保障性公共服务、农村信息性公共服务、农村生产性公共服务等。?

(二)研究农村公共服务体系建设的意义?

中国经济社会发展的基本需求正在发生着深刻的变化,这不仅要求尽快转变经济发展方式,应对资源环境对经济发展的挑战;而且要求加快建立惠及全国13亿人的基本公共服务体系,逐步实现公共服务均衡发展,以应对全社会基本公共需求全面快速增长的挑战。?

作为惠及我国最广大人口的农村公共服务水平的高低,是衡量我国农村经济社会发展和城乡协调发展水平的重要标志,也是国家经济发展水平的重要标志。目前,对于农村公共产品现状的研究已经很多,对于我国的农村公共产品供给现状,学术界已达到共识:农村公共产品供给总量不足、结构失衡、质量低下、地区差异大、城乡差异大。?

通过建立完善的农村公共服务体系,可以缓解我国公共服务体系建设中的矛盾:第一,城乡基本公共服务差距过大形成城乡发展不协调,城乡二元化更加严重。第二,发达与欠发达地区间基本公共服务差距过大形成区域发展不协调。第三,市民与农民之间基本公共服务差距过大,增加了各类社会问题的复杂性。?

(三)研究西部地区农村公共服务体系建设的意义?

由于我国农村经济制度的改革在各省、自治区的进程有所不同,改革的方式也有所差异,农村公共产品供给制度的制度环境有着明显差异;因此,从整个国家的宏观角度来研究农村公共服务体系,难以准确地认识农村公共服务体系变迁的路径以及制度缺陷,提出与地区实际制度环境相适应的对策。而针对某一地区的农村公共服务体系研究,才能更好地解决“三农”问题,为地方的制度改革提供参考。?

西部少数民族聚居区域,由于大多地处边疆,经济落后,从地形地貌而言,许多地区农、牧旗县相毗邻,地区居民人口相对较稀少,物质文化生活较贫乏,基础设施落后。西部地区经济发展落后以及农村现有公共产品的供给体制存在的问题,造成农村公共产品供给的不公平;而这种不公平又制约了欠发达西部地区的经济发展,损害了农民的利益。?

研究欠发达的西部地区农村公共服务体系建设的出发点就是掌握社会发展过程的不平衡规律,推动我国欠发达的西部地区农村社会的平衡发展,实现农村整体进步。加快西部地区的农村公共服务体系建设,关系着这些地区经济社会协调和可持续发展;关系着实现现代化的大局;关系着全面建设小康社会的奋斗目标,对促进政府职能转变、促进西部欠发达的少数民族地区快速发展及构建和谐社会都具有重大的理论和实践意义。具体体现在:?

第一,完善的农村公共服务体系可为农民增加收入提供有力的保障。农村公共产品供给会降低包括生产成本、运输成本、销售成本、风险成本和决策成本在内的农村私人活动的总成本,从而促进农民收入的增加。?

第二,完善的农村公共服务体系可降低农业的自然风险和经济风险。如发达的设施可以提高农业抵抗自然灾害的能力,提高农业生产的稳定系数;市场信息系统会降低农产品的市场风险,增加农产品生产和销售的稳定性,减轻受纯粹市场力量作用而引起的波动性?

第三,完善的农村公共服务体系是传统农业向现代农业转变的必由之路。完善的农村公共产品供给体系会促进农业生产的专业化、规模化、商品化、产业化、市场化和可持续化的发展,可直接或间接地促进社会分工的发展,进而有利于提高整个社会的劳动生产率。?

二、西部地区农村基础性公共服务体系的现状?

当前我国公共服务存在的城乡发展差距、地区发展差距集中体现在享受基础性公共服务的不平等上。以下将针对西部地区农村基础性公共服务体系现状,与东部、中部地区,乃至全国进行对比分析,以体现西部地区农民在享受基础性公共服务上与其他地区存在的现实不平等性。?

(一)交通基础设施状况?

交通是连接村与村之间、农村和城市之间的纽带,是农村发展的重要条件与保障。当前西部地区农村基础设施的落后主要表现在道路交通上。通过表1可见,西部地区村镇交通便利性与全国其他地区仍然存在着明显差距,尤其是二级以上公路通过乡镇的比率,与全国平均指标相差16.2%,与东部地区相差36% ;村内有路灯的比率与全国相差17.8%,与东部地区相差40.5%。

同时,农村公路的规划设计滞后,没有统一规范的技术标准,缺乏建前、建中、建后各环节的科学管理和有效措施;所以部分农村公路虽然可以通车,但路基松软、路面狭窄、行车难、通达能力较弱。另外,由于后期养护资金不足,道路质量越来越差。?

(二)电力、通讯基础设施状况?

目前西部地区农村电网相对简陋,已经实现电网改造的乡镇比率与全国平均指标相差14.7%,与中东部地区相差甚远(如表2所示)。同时,还存在着供电不正常,经常停电现象,电压不稳定,照明时亮时暗,甚至个别山区农村还没有实现通电,仍然使用传统的煤油灯照明;而有些乡镇虽然通电,但农户用不起电,电灯成为装饰品,却仍然使用煤油灯照明。

在表2中可以看到,西部地区的通讯基础设施建设与全国差距较小。但就我国农村通讯基础设施建设整体水平而言,农村电脑、有线电视安装率普遍偏低,绝大多数的农村没有开通互联网,信息通信条件不健全。农业生产信息获取困难, 获取渠道不畅仍然是农村普遍存在的问题。?

(三)文化教育基础设施状况?

截至2006年末,我国西部地区的农村劳动力资源构成为:文盲占11%,小学文化程度占40 %,初中文化程度占 40%,高中文化程度占8%,而大专及以上文化程度仅仅占1%。文盲分为基础性文盲和功能性文盲两类。基础性文盲是指那些不能读写和理解有关日常生活事实的简单文章的人。目前在西部农村,尤其是贫困乡村,仍然存在大量的基础性文盲。而随着科技和经济的发展以及信息技术的飞速发展,农村存在着更大量的是功能性文盲。功能性文盲是以职业发展为导向的,缺乏与从事相关职业所必须的读、写、算等能力,强调对知识、技能和态度的学习能力的欠缺(包括文化程度低下的非基础性文盲)。西部地区农村劳动力资源构成造成的两种后果是:一方面基础性文盲比例较高,学习新型农业科技困难;另一方面农民文化程度整体偏低,造成功能性文盲大量出现。同时,西部地区从托幼、小学、中学到职业技术教育的基础设施建设与国内其他地区和全国平均指标相比,差距仍然存在(如表3所示)。?

西部地区农村文化基础设施落后带来的严重后果体现在:一方面,使得基础性扫盲与功能性扫盲工作任务更加艰巨;另一方面,导致农村传统封建迷信活动盛行,地下六合彩、赌博、吸毒行为时有发生,这些都是文化建设水平低下的表现。

通过表3还可以看出,在西部的农村社区体育健身场所建设为4.8%,仅达到全国平均水平的44.9%,而发达的东部地区体育健身场所建设几乎是西部农村的4倍;与此类似,东部与西部农村有公园的乡镇比率为23.3∶6.6。这组数据表明西部地区农村健身、娱乐场所基础设施建设水平远远落后于其他地区,尤其是东部地区。文体娱乐设施建设水平不足将直接导致农民生活质量整体水平低下。?

(四) 环境卫生基础设施状况?

对于广大的西部农村而言,改善农村卫生条件、实施人畜饮水工程、沼气池建设、垃圾集中处理和厕所改建问题是困扰基础性公共服务体系建设的瓶颈。在饮水方面,到2007 年底全国累计解决农村饮水困难和饮水不安全人口3 亿以上。但据国家环保总局2006 年统计,农村自来水普及率尚不到40%,仅有14%的村庄有供水设施,而且用水器具质量和效率低,处理设施简陋,约有3.2亿农村人口饮水不安全,其中1.9 亿的饮用水有害物质含量超标。农村现有的浅水井和水窖的环境卫生问题也较为突出[4]。而且,在农村无论是农田灌溉用水,还是人畜饮用水,对自然条件的依赖程度较高,2010年云贵干旱少雨给农民造成的巨大损失就是最好的例证。?

西部地区在实施集中供水、生活污水集中处理、沼气池建设等方面与全国平均水平差距较小;而在垃圾集中处理、饮用水集中净化、厕所改造方面与全国平均水平以及东部地区差距非常明显,处于全国较低水平,是西部农村基础设施建设中亟待解决的问题(如图1所示)。

资料来源:根据国家统计局“第二次全国农业普查主要数据公报”数据整理。?