(三)在某些权力链中，实权和虚权都属于总统，议会只起“把关”作用或基本不过问，但实权仍然是总统以政府首脑的身份拥有的，虚权是总统作为国家元首享有的

其一、任免权。美国总统任免的对象有对外人员(如外交官)和对内人员(如部长)之分。其中总统对外交官的任免包括任免驻外大使、公使、领事等，对内部官吏的任免包括各部部长，所有的军事官员，联邦法院法官、联邦独立机构和政府公司的负责人等，共有5000多人。 [38]

这些人员的“产生”过程表现为一个权力链条，可分为提名权、决定权和任命权三个方面，其中提名权属于总统，决定权属于议会，任命权也属于总统。但提名权是总统作为政府首脑行使的，是实权;任命权是总统作为国家元首享有的，是虚权。国会在其中往往只起“把关”作用，表现在总统提名的人选虽需经参议院同意(这是国会对总统行政权而非元首权的制约)，但通常情况下国会会尊重总统的提名。 [39]

总统作为政府首脑提名部长、联邦独立机构负责人，作为国家最高军事领导提名军事官员，是首长制下组阁权的需要，但联邦法院法官属于司法人员而非行政人员，为什么总统作为政府首脑可以提名呢?笔者认为其主要原因是提名权有行政权的属性，虽然司法权的性质是通过诉讼进行判断，但对司法人员的任免(及管理)则属于司法行政事务(人事权)，因此政府首脑拥有高级法官的提名权就是顺理成章的，如英国的大法官、上诉法官、上议院常设上诉议员也是由首相提名， [40]而不是由女王提名或法院自己产生。同时这也是行政权制约司法权的需要，美国总统提名法官时，候选人的党派、政治观点与总统是否一致或接近是通常要考虑的因素之一。 [41]至于对外交人员的提名权，则是由总统作为行政首长而拥有的外交方面的行政事务领导权所决定的。因此，参议院虽然对这些提名都有权审查并一般都予以认可，但其中的原理不完全相同，对部长等的提名是首长制的内涵之一，参议院一般均表示同意是因为国会要尊重首长的组阁权; [42]而参议院对外交人员提名的审查和认同是对总统作为行政首脑拥有的外交事务领导权的尊重;参议院对总统提名的法官人选表示同意则不仅因为国会要尊重行政首长对司法行政事务的领导权，而且是对行政权依法制约司法权的认可。 [43]

如果说提名权在性质上属于政府首脑的行政权(实权)的话，那么任命权作为一种程序性的权力(虚权)则属于国家元首，不论是政府部长还是高级军事将领，或者联邦法官、外交官，这些代表国家权力不同层面的最高国家机构(不同于地方机构)组成人员，以国家元首的名义对他们发布任免令，是在强调作为整体的国家权力与某个国家机关权力之间的关系，强调政府是国家的政府，军队是国家的军队，法院是国家的法院。 [44]在不同类型的政体模式中，高级官员提名权的归属可能不同——有的国家属于首相，有的国家属于议会，有的国家属于总统(作为政府首脑的总统)，但任命权却都属于国家元首，这足以说明国家元首的这一程序性虚权是一种公认的必要。

其二、外交权。外交是“一个国家在国际关系方面的活动”， [45]这一活动有复杂的内容， 一般包括使节权(接受并派遣外交代表和领事)、缔约权(缔结国际条约)、宣战权等。外交权是有等级的，国家元首的外交权是最高级别的外交权(不同于总理、外交部部长的外交权)，但多是虚权。不论国家元首是虚权还是实权，作为国家主权的代表，都需要在国际交往中进行一些活动，这些活动主要是一种形式，具有象征性意义。其中使节权基本上是礼节性的，缔约权一般是议会或政府决定(实权)后，元首履行程序性手续而已，虽然是很郑重、很庄严的一种形式，但也只是一种形式。也就是说，虚权元首的外交权基本上都是礼节性、程序性的，美国式实权元首的外交权有礼节性的，也有实质性的，但其实质性的外交权是作为政府首脑拥有的，如美国总统有权制定对外政策方针，有权与他国进行谈判或缔结条约等。因此即便是美国式实权元首，其元首的外交权也是虚的，其行政首脑的外交权才是实的，由于国家元首和政府首脑集于一身，因此人们往往没有深究这两种权力的性质差异。

从美国立宪者最初的目的来看，“是想确立一种国会稍微占优势，国会与总统在外交决策权上大体平衡的关系格局。但由于宪法条文的不明确性、不确定性及相互重叠区域的存在，导致总统和国会在以后的外交活动中对外交主导权的争夺。而美国最高法院的司法裁决往往倾向于美国总统。” [46]虽然宪法规定总统需经参议院同意才能缔结条约，但“参议院通常很少提出自己的意见，而是总统议定一项条约，然后呈递参议院批准。签定条约的最后程序，是由总统加以签署。” [47]笔者认为其中“议定一项条约”呈递给参议院是总统作为政府首脑在行使职权，参议院批准是起“把关”作用，最后“由总统签署”是总统作为国家元首在行使职权。 [48]

其三、特赦权。赦免犯人本应属于司法权的范畴，但各国宪法常常规定大赦或特赦权属于国家元首， [49]如美国宪法第2条第2款之第2项规定：总统“有权对危害合众国的犯罪行为发布缓刑令和赦免令，但弹劾案除外。”在美国，“赦免权由总统独享，无须征求国会的意见和同意。” [50]即实权和虚权都属于总统，国会不插手，但笔者认为特赦的决定权属于政府首脑，特赦的发布权属于国家元首，在英国它们分别由首相和女王行使，在美国它们由总统统一行使。

这里有三点需要加以说明。首先，特赦之所以要由政府首脑决定而不是由法院决定，是因为特赦的理由(虽然特赦不需要“讲理”)通常是出于“政治上的安抚与和解”，“国家对于政治上的反对派、叛乱分子等”进行特赦，“有助于国家的政治和解，有助于社会的安定与和谐。” [51]而政治考虑一般是议会或政府权力(非司法权力)的特长，如在英国，特赦决定权实际上属于内阁，我国宪法也规定全国人大常委会有“决定特赦”的权力(国家主席“发布”特赦令)，各国特赦的权力基本上都不属于法院，因为解决政治问题不是法院的强项。其次，特赦的决定权之所以属于政府首脑而不属于元首，是因为特赦的决定权作为一种实权在美国体现了行政对司法的制约，而不是国家元首作为国家代表对司法的制约，美国总统拥有特赦权的目的之一“是使政府的三大部门之间能够相互制衡”， [52]三大部门中的行政部门所掌握的行政权应是指政府部门的职权而不是国家元首的元首权。“特赦本质上就是超法治或者非法治(与法治无关)的”，“特赦的法理就在于它是对法治的补正”，“是用‘法外开恩’的方式去修正法治所可能带来的不正义”。 [53]这种行政适当干涉司法的制度是国家机关各权力之间互相制约的体现。第三，议会或政府对特赦只有决定权而没有发布权，发布权属于元首。特赦决定权的性质属于“行政法令”(所以应由政府首脑行使)，特赦发布权的性质则不是行政性的，而是元首“作为政治机关运作”的。 [54]发布权之所以专属于国家元首，或许是历史遗留的王权痕迹， [55]是皇帝以“大赦天下”的方式展现皇恩浩荡、和谐盛世的姿态之变种，只不过如今换成了以国家的名义，但同样表示的是国家的政治宽和、雍容大度，体现的是国泰民安。如我国1959年特赦“蒋介石集团、伪满洲国和伪蒙疆自治政府的战犯”是为了配合国庆十周年大典，以显示新中国的政治昌明、宽大为怀;1975年第七批特赦全部战犯也有重要的政治意义，它“是毛主席战略思想的体现，是一个伟大的战略举措，在海内外引起强烈反响，在全球刮起了一股‘战犯旋风’。” [56]“美国的开国先父之所以把总统特赦权写入联邦宪法，是为了使总统能够更好地处理紧急事件和政治叛乱。总统特赦一直被用来安抚政治上的反叛活动，例如在时机适当的时候给予叛乱分子特赦，以恢复国家的平安等。” [57]美国总统福特1974年赦免前总统尼克松在水门事件中所犯下的罪行，老布什总统1992年特赦因试图掩盖伊朗门丑闻而马上就要受审的前国防部长卡斯伯·伟恩伯格，都是为了化解政治矛盾，度过政治危机，实现国家的安定团结。英国女教师吉本斯因为把玩具熊称为“穆罕默德”而被苏丹法院判刑后，获苏丹总统巴希尔特赦，目的是为了“保持苏丹和英国的友好关系”。 [58]2009年朝鲜领导人金正日下令特赦在押的两名美国女记者，目的是为了体现“朝鲜人道主义和热爱和平的政策。” [59]这些举措都不是某一个国家机关(不论是司法机关、行政机关还是立法机关)所能胜任的，需要国家元首“出面”才能保障这些具有政治意义的国家行为实现其功能。

其四、荣典权。荣典权是国家“向功绩卓著的公民授予永久性荣誉”，使之跻身于荣耀和显赫地位的行列，以实现对公民的一种精神激励，激发公民的荣誉感，鼓舞士气。作为国家荣誉的授予应当也只能由元首出面行使，实权元首的元首权与行政权这是明显的虚权，没有太多的实质意义，但即使这样的虚权也含有行政权的成分，在虚权元首制下也不完全属于元首。 [60]在美国，军人的“荣誉勋章是根据1862年的国会法而设立的一种美国国家颁发的最高并且最难获得的勋章。 ……荣誉勋章只能由总统亲自颁发。” [61]总统作出奖励“决定”时是作为政府首脑在行使权力，行使的是行政权，而“颁发”荣誉证书、“授予”荣誉勋章的程序性行为才是总统作为国家元首在行使权力。

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