(一)土地经营管理职能

村委会行政主体的地位，在国家的土地管理、农地承包经营等相关规定和实际操作中，表现得尤为突出，集中体现于村委会的自治职能进一步降低和弱化，而代表国家意志的行政管理职能，如土地经营管理职能则被进一步强化。“村集体组织实际上扮演着国家(政府)代理人的角色……国家实际上是在利用村集体组织行使着政府管理职能……”{2}。这种现象的存在，主要有以下几个原因：

1.国家在集体土地所有制上采取的“有意的制度模糊”{3}，使村委会承担土地管理职能成为可能。有意的制度模糊体现在法律规定上，可见于《土地管理法》第八条第2款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”对于何为农民集体所有，则未作明确定义，仅在第十条列举了几种情况，即：“农民集体所有的土地依法属于村民所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”这种列举式的立法方式考虑并照顾了历史形成的“三级所有，队为基础”的土地确权原则，但在实际操作中，由于“三级所有”制度的内涵过于宽泛，权利主体难以界定，公权、私权的适用范围也不明确且长期存在冲突。实施《土地管理法》以来所出现的集体土地与国有土地的权属争议、政府过度介入征地环节、征地纠纷不断以及被征地农民权益得不到保障等问题，均与这一制度有关。原因其实很简单—“分未定，争不止”。

产权不明晰，必然导致各权利主体之间产生激烈的博弈，限于篇幅，这里不再论及。但值得注意的是，近年，除公权介入大量取得土地外，农村集体土地管理职权已逐步由自然村向村委会集中。如在广东的土地管理实践中，土地所有权主要由各级村委会拥有，村委会可以自己的名义行使诉讼权利，组织参加征地前听证、出具相关证明等。村委会对集体土地的实际管控能力不断增强，尤其在东部沿海地区(如珠江三角洲地区)，村委会实际控制了绝大部分集体土地，通过招租、参股等形式获取集体经济收益，并尽可能地将其管理职能扩张到“三级所有”制度的模糊地带，提出了更多的管理诉求。如在广州白云区，土地均掌握在经济社和经济联社手中，镇里没有土地，镇里需要用地时要通过村与经济联社联系，通过股份合作等方式开发使用土地，从而出现了“社主任权力大过村主任，村主任大过镇长”的状况，这就使村委会承担土地行政管理的职能成为可能，而土地管理部门有时也因管理成本过高、能力受限以及依据不足等原因，默许以至支持村委会的管理诉求，形成了村委会对基层土地管理权的“分享”，公权与私权的界线趋于融合，村委会的意志也即上升为“公家”的意志，成为政府的代表。

2.国家公法对私法的实际介入，为村委会承担土地管理职能提供了依据。中国人地关系高度紧张的基本国情决定了政府对于土地管理的刚性要求，也直接导致了农地法制“主要以行政管理为主，很少有私权性质的民事规范”{4}，更多地体现为一种管理法，而非权利法。这种现状为村委会行使行政管理行为提供了事实上的依据。具体体现在几个方面：

(1)法律授权。所谓法律授权，是指依法定授权而能够以自己的名义行使一定行政职权的行政机关以外的社会组织。亦即，只要是依法成立，能够独立承担相应的法律后果，并在法律、法规明确授权的范围内以自己的名义从事行政管理活动的主体均可成为法律、法规授权组织。这个定义明确了被授权组织的三个特征：第一，在行使法律、法规所授职能时，被授权的组织成为法律认可的行政主体，具有与行政机关相同的法律地位;第二，被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职能，并承担相应的法律责任;第三，被授权组织行使非授权职能时，不具有行政主体地位。如《农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包……国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”这一规定即是法律对村民委员会的授权，村委会在土地管理方面因被法律直接授权而具有了行政主体的资格，并可以自己名义承担法律责任。在对广东各地的相关调查了解中笔者发现，村委会对于本村土地的承包和发包等事项，一般都有较大的话语权，村民也都承认并接受，如果没有村委会的批准，他们的土地承包、发包也难以实现。

(2)制度设计。模糊的土地产权制度设置和刚性的管理要求，集中在村一级土地管理中，常出现政府和所谓市民社会的博弈，或者说是公权与私权的博弈。而村委会所具备的双重属性，尤其作为广大村民个体“管理者”的特点，往往为“公家”所倚重。实践也表明，政府往往通过对村委会相关管理职能的认可和保障，确保自身的管理行为得以顺利推行。如为确保农民的权益，国土资源部制定了《国土资源听证规则》，其中第二十一条规定：“当事人应当在被告知后5个工作日内向听证机构提出书面申请，逾期未提出的，视为放弃听证。”为落实这一规定，广东省国土资源部门要求，用地单位在组织用地报批材料时，对放弃听证的，必须附具村委会的证明，并加盖村委会公章和村委会主任的签名，否则不予受理。这一规定，使得用地单位在征用土地前，必须先和村委会进行充分协商，取得大部分村民代表的认可和村委会的批准后，才有可能在听证程序中获得通过。这种制度设计既延伸了公权对土地的管理要求，也保障了村委会的利益诉求，更强化和认可了村委会作为“管理者”的主体地位。同时，为减少公权在土地管理中的不当介入，充分发挥村委会的作用，切实维护社会稳定，广东省在2007年出台了《关于深化征地制度改革的意见》(粤府办[2007] 29号)，明确提出减少和避免政府在征地过程中的过度介入和不当干预，要求对非公益性以及营利性建设项目，由用地单位与土地所有者(土地使用权人)直接协商一致后报批用地。这一规定实际上也认可了村委会在村一级土地管理中的主体地位，并通过政府规范性文件的方式，将这种自治权逐步纳入公权范畴。

(二)婚姻生育管理职能

《人口与计划生育法》第十二条规定：“村委会、居民委员会应当依法做好计划生育工作。”在2003年《婚姻登记条例》颁布之前的《婚姻登记管理条例》规定，进行婚姻登记时须出具所在单位、村民委员会或者居民委员会出具的婚姻状况证明，该规定虽然已经于2003年取消，这也说明在2003年之前我国通过行政法规的形式授予了村委会在婚姻登记方面的管理职能。再如，《中国公民收养子女登记办法》(民政部令第14号)第五条(二)规定：“由收养人所在单位或者村民委员会、居民委员会出具的本人婚姻状况、有无子女和抚养教育被收养人的能力等情况的证明。”这也充分说明了法律法规授予了村委会在婚育管理方面的职能。

此外，《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》规定，村委会等村基层组织人员“协助人民政府”从事国有土地的经营和管理、土地征用补偿费用的管理以及代征、代缴税款等七类行为为“其他依照法律从事公务的人员”，其利用职务上的便利，非法占有公共财物，构成犯罪的，适用贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定。可见，我国的最高法律制订机关同样认为，村委会在从事特定行为时，承担着与国家行政机关同等的责任，也担负着同等的义务，其成员等同于国家行政机关工作人员，依法具有行政主体资格。上述职权既是一种行政法上的权利，也是一种行政法上义务，村委会不能拒绝，不能以村委会不是行政机关就否定它的行政主体资格。

这里需要强调两点：第一，村委会并不是在任何情况下都是行政主体，并不是村委会所有的行为都可以纳入行政诉讼法的调整范围，其行为仅限于根据法律、法规授权而从事的行政管理性质的活动。对于村委会以集体财产所有人的名义进行民事活动引发纠纷时，就应当提起民事诉讼而不能提起司法审查。第二，纳入行政诉讼司法审查时并不排斥基层人民政府的调解。基层人民政府有权对村民反映的事项进行调解，从而改变村委会做出的某些决定，这种调解可能较行政诉讼司法审查更为便捷、效率，也更能维护村民群众的合法权益。

总之，笔者认为，村委会作为基层群众自治组织之一，在推进基层民主方面起到了重要作用，其在从事法律、法规授予的行政管理职能时，村委会的行政主体地位应予以确认。事实上，在实践中，村委会作为行政诉讼司法审查被告与村民“对簿公堂”的案件也时有发生，法学理论界有必要与时俱进，及时更新村委会的行政主体地位理论。这里需要注意的是，虽然实践中已出现将村委会作为行政诉讼司法审查被告的案件，但毕竟这类案件的范围还未涵盖村委会行政管理事项的全部，而且也是某些人民法院个别的开创性做法，并未体现在《村民委员会组织法》和《行政诉讼法》中，也就是说，这种做法还缺乏切实有效的制度保障，需要法学理论界更加充分的论证，并在今年修改《行政诉讼法》等法律时加以完善。

【参考文献】

{1}罗豪才.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1991.80.

{2}{4}陈小君.农村土地法律制度研究—田野调查解读[M].北京：中国政法大学出版社，2004.65,97.

{3}何皮特.谁是中国土地的拥有者—制度变迁、产权和社会冲突[M].北京：社会科学文献出版社，2008.59.

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