环境治理理论（包括协商民主和环境民主理论）也是指导健全政府环境责任的法学理论。“治理”一词是英文 “governance”的翻译，“治理”不同于环境保护和环境资源法中常用的“治理”(elimination)、统治(government)、控制 (control)和管理(management)。与治理相连的是治理理论。根据全球治理委员会于1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，治理的定义和含义如下：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和；它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理是一个上下互动的过程，主要通过合作；协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。理想的治理机制称为“良治”（good governance，也译为善治）。良治的主要特征是三种组织（行政性政府组织、营利性企业组织、非政府非营利组织），成三个部门（公共部门、私人部门、私人公域）对社会生活的合作管理，是政治国家、公民社会与市场的一种新颖伙伴关系，是三者共存的最佳状态。衡量良治的标准或构成良治的基本要素，包括但不限于正当性（也译成合法性，legitimacy）、透明性(transparency)、公信度（accountability，又译为公信力、责任性）、法治、有效性(effectiveness)、回应性(responsiveness)以及参与、协调、稳定、廉洁、公正等。根据哈贝马斯提出的交往理性概念、商谈理论和协商民主原则，公众与政府机关处于平等的法律地位，所有参与者都有权知道和评判对自身有约束力的政策和法律、有权知道政策和法律形成的过程、有权公开自己的理由和偏好、有权了解别人的理由和偏好，人们通过参与协商形成作为共识的法律，所有的人都成为自己行为的立法者，参与者能够自己调节自己的事务。在存在多元利益主体和多元文化的社会，只有这种通过协商民主而形成的政策、法律和规则才具有真正的正当性、合法性和有效性。根据当代环境民主理论，一个社会的环境政策和法律应该通过民主程序来制定，公众和权力机关在鉴定和争取公共环境利益方面应该有平等的自由和平等的影响力，应该联合起来共同做出那些影响公共环境利益的共有决定；公众应该参加鉴定那些规定公共环境利益的目标和价值的过程，并通过政治的和社会的组织行使他们的权力以保障公共环境利益。支持和服务公众参与是政府的一项重要职责。环境民主理念是公众参与环境保护的思想基础，公众参与是环境民主的重要表现形式。环境民主是正确处理环境资源工作和环境资源法制建设过程中政府和群众、管理者与被管理者、少数和多数的关系的基本原则，是正确处理政府与群众、环境污染破坏者与环境资源保护者的指导原则。实行环境民主和公众参与，是政府履行其环境责任的根本途径，是正确处理政府和公众关系的最好方式。实行公众参与可以增强政府决策和管理的公开性、透明度，使政府的决策和管理更符合民心民意和反映实际情况，减少民众和政府之间的摩擦，加强政府与公众之间的联系和合作。
    2.健全政府环境责任的指导思想和原则
    当代环境行政管理和环境行政执法的特点是依法行政，政府环境失灵从法律角度讲主要是国家环境法律失灵；国家环境法律失灵有政治、经济、文化、传统、习惯和历史背景等多方面的原因，而国家环境法律的正当性和有效性不足则是其内在原因，因而解决政府环境失灵和国家环境法律失灵的根本途径是增强环境法律的正当性和有效性，包括增强环境法律的正当性和有效性。这应该成为健全政府环境责任的基本出发点。
    健全政府环境责任的指导思想是：坚持科学发展观，落实依法治国的方略和保护环境、节约资源的基本国策，实施可持续发展战略，遵循生态社会的经济社会发展规律和自然生态规律，树立正确的环境保护思想、理念，围绕建设和谐社会、环境友好社会和资源节约型社会的目标，从中国政府环境失灵和环境法律失灵的现实出发，以对国家、对民族、对子孙后代高度负责的精神，推行环境法治、环境善治和环境民主，加快实现三个转变②，综合整治政府环境责任问题，重点突破制约政府环境责任的瓶颈问题，积极进行体制、机制和制度创新，建立健全政府环境责任体系，以保障我国经济、社会和环境的全面、协调、可持续发展。
    要健全政府环境责任，必须正确处理和协调如下几项关系：
    第一，正确处理和协调政府责任中的经济责任与环境责任的关系，加强政府环境责任，增强环境保护责任在政府责任中的地位和政府环境保护工作的重要性。温家宝总理在第六次全国环境保护大会上的讲话指出：“做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。”[6]同样，在新形势下的环境法制建设也要摒弃机械的“经济发展优位环境保护、政府经济责任优位政府环境责任”观，加快实现“从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步”；在某些环境资源问题特别严重的地区和环保领域应该强调“环境保护一票否决制”，强调政府环境责任的独立性和不可取代性，甚至强调政府环境责任在其他政府责任中的优先地位。我国环境法治建设只有改变“重政府经济责任，轻政府环境责任”和“重政府经济责任对政府环境责任的优位性，轻政府环境责任对政府经济责任的制约性”的机械论，坚持经济发展与环境保护协调发展，统筹人与自然和谐发展，综合考虑经济、社会和环境三种效益，“兼顾政府经济责任与政府环境责任”，实现 “落实政府经济责任和落实政府环境责任并重，建设政府经济责任和建设政府环境责任同步”，加大对违法经济实体的处罚力度，充分发挥政府环境责任的功能和作用，才能全面落实政府的环境责任。
    第二，正确处理和协调中央政府环境责任与地方政府环境责任的关系，促使中央政府与地方政府共同对环境保护负责，充分发挥中央政府和地方政府在环境保护方面的自觉性、积极性和创造性。实践证明，在中央集权制国家的大多数情况和大多数地方，凡是中央政府真正想推行和下决心实施的政策和决策，地方政府及其官员是很难阻止的，环境保护法律、政策和决策也不例外，关键是中央政府是否真正和下决心维护和实施环境保护基本国策和环境法律。我国环境立法只有改变“重地方政府的环境责任，轻中央政府的环境责任”的刻版做法，坚持“兼顾中央政府和地方政府的环境责任”的立场，根据形势变化适当（因时因地制宜）侧重中央或地方政府的环境责任，才能从根本上提高我国环境法律的有效性和实施效力。
    第三，正确处理和协调企业环境责任与政府环境责任的关系，提高政府环境责任在我国环境法律中的分量和比重，增强环境法律规范政府环境行为和“治官”的功能。我国环境立法只有将企业环境责任与政府环境责任结合起来、兼顾追究环境行政相对人的法律责任与追究政府的环境法律责任，充分发挥环境法律对政府环境责任的规范作用，才能提高我国环境法的有效性。
    第四，正确处理和协调政府第一性环境责任与政府环境法律责任的关系，强化政府环境第二性义务，增强政府执行环境法律的能力。我国环境立法中的“重政府第一性环境责任，轻政府第二性环境责任”倾向，是环境立法在法律控制方面的片面性，也是我国现行环境立法有效性不强的一个重要原因。我国环境立法只有将政府第一性环境责任与政府第二性环境责任结合起来，照有关政府环境职权和职责的法律条款，明确规定追究政府及政府官员环境法律责任的具体措施、程序和制度，加强和健全政府环境责任问责制，才能提高环境法律规制政府不履行或违法履行其环境职责、监督和追究政府违法、违责行为的能力，才能克服政府环境责任法律的失灵。
    第五，正确处理和协调政府环境责任中权力与义务的关系，拓展政府环境第一性义务，进一步提高政府在环境保护领域的公信力和服务能力。目前，搞好政府环境管理是解决中国环境问题的关键，环境立法应该正确处理和协调政府环境管理中管制与服务的关系、兼顾环境管制与环境服务，应该正确处理和协调政府环境责任中权力与义务的关系、兼顾政府环境权力与环境义务，适当突出政府环境职责（义务）本位，以政府环境义务和行政相对人的环境权利制约政府的环境权力，保障政府环境权力的行使和政府环境义务的履行，全面、协调地发挥政府的环境指导、控制和服务等功能。我国环境立法只有加强政府环境职责和义务立法，合理配置和设定政府环境义务，提高政府环境义务条款在政府环境责任条款中的比重，才能提高政府环境责任法律的有效性。
    第六，正确处理和协调国家机关内部政府行政机关的环境责任与其他国家机关的环境责任的关系，促使政府行政机关与其他国家机关在环境保护领域的合作，充分发挥政府行政机关与其他国家机关在环境保护方面的自觉性、积极性和创造性。环境法的实施是一项系统工程，需要国家立法机关为环境法的实施提供可靠的法律基础并进行有效的法律监督，需要国家行政机关、人民法院和人民检察院等国家机关各负其责、合作执法、协同执法。我国环境立法只有改变 “重政府机关环境责任，轻其他国家机关的环境责任”的片面做法，坚持“兼顾政府机关的环境责任和其他国家机关的环境责任”的立场，注意调动和发挥法院、检察院等其他国家机关在环境法治建设中的作用，才能全面提高我国环境法律的实施能力。