（二）《联合国海洋法公约》治理北极环境的可能性

    随之而来的问题是，上述所提及的对北极环境问题进行基于生态系统的治理要在怎样的层面上加以实现：全球性的（全球条约），区域性的（北极理事会），双边的，还是国家内部的。虽然北极气候变化已经是全球共同关注的事项，但北极沿岸五国并无意将北极视为一个全球性的生态系统（ｇｌｏｂａｌ　ｃｏｍｍｏｎｓ）。

    《联合国海洋法公约》也没有对北极的独特生态系统保护提供解决办法。对污染物排放和渔业采集的限制、对矿产开采和生物资源的管理，这一系列的环境治理都不能依靠《联合国海洋法公约》来解决。即使是在公约框架下另设议定书，也无法全面性地覆盖北极环境问题的各个方面，因为议定书所要实现的目标是从属于公约的。一个综合性的北极环境协议应涉及到水陆两方面生物和非生物资源的持久性存续、人权、国家安全利益、大气与海洋两个系统的跨国界污染等等。而《联合国海洋法公约》无疑并不足以涵盖如此广泛的议题。

    （三）北极环境治理的法律路径：对北极理事会的分析与展望

    北极环境受到人类活动的广泛影响，要为这一   地区的生态环境确定合适的治理方式需要平衡北极国家和其他国家的利益，以及整个国际社会的整体利益。北极理事会作为一个制定政策性软法的国际高级论坛（它甚至不是具有一个具有国际法人格的国际组织），无法制定具有约束力的法律。作为一个政策性的顾问机构，它所发布的北极环境保护战略（ＡＰＥＳ，１９９１年）是第一个指出保护北极环境重要性的协议，强调北极生态系统的脆弱性，并使创建该战略的参与方意识到北极环境问题及其产生的影响并不是由一个国家引起的，也并不仅仅表现在单个国家，而是广泛存在于整个北极区域中，因此要加强合作，共同保护北极环境。ＡＥＰＳ建立了包含在北极理事会内的多个专家工作组来保护北极环境保护战略的实施。

    北极理事会及ＡＥＰＳ在保护北极环境、提高国际社会意识方面起到了巨大的作用，但其政策性机构的性质和其制定无约束力“软法”的职能限制了它在北极环境保护治理方面发挥更大作用。不仅如此，与其他协议不同的是，北极理事会的秘书处是轮换更迭的，时间极短，每两年就有新任秘书处主席决定其目标和实施方式。众所周知，在管理分散的北极地区，一个环保目标的实现绝不能够在仅仅两年之内完成。这就意味着每两年新确定一次的目标计划将严重影响实际工作的进行程度，造成实施上的不稳定性。此外，北极理事会有可持续发展、北极监测与评估、北极海洋环境保护、北极污染物行动计划、北极动植物养护、突发事件预防反应六个工作组，每个工作组作为一个单独的实体都有各自的秘书处、工作驻地、会议机制、开展科学考察和实施北极理事会计划的组织机构。因此它们与北极理事会关系不够紧密，北极理事会本身也缺乏一个永久性的秘书处。

    除此之外，北极理事会难以在北极环境治理上承担支柱作用的原因还在于，它存在一定程度上的职能空白。第一，军事活动是污染的主要来源，也是创建一个具有约束力的区域性环境条约的重要阻碍。在这一点上，北极理事会将其留待各国国内法加以解决。北极同南极的自然和政治属性有根本不同，从现实角度上讲，北极区域不仅不可能像南极一样禁止一切军事活动，而且可以预见的是，这一地区的军事活动压力只会愈加升级（虽然不一定上升到军事冲突的程度，但领土主权和资源议题决定了各利益相关国不可能保持北极军事无涉）。在承认北极不可能军事无涉的前提下，如何确保军事活动给环境带来的负面影响保持在最小的限度内，是北极理事会以及包括国际社会在内的各利益相关方在治理北极环境问题时所应采取的务实态度。第二，当前对北极地区采矿活动的治理只存在于国内法的范畴中。采矿对生态系统功能和动植物栖息地能造成破坏性的影响。北极环境的敏感性以及其生态系统紧密相联的自然特性决定了需要一个统一的规则，来禁止某些关键性区域的采矿。ＰＡＭＥ（隶属于北极理事会的北极海洋环境保护工作组）提供了一些实施措施，但它们不具有法定约束力。