3.积分落户门槛较高可能导致积分入户政策流于形式。一方面，积分落户是居住证制度的一大亮点，该政策提供了一条从流动人口转为户籍居民的途径，是流动人口尤为关注的一个方面。另一方面，积分落户也是居住证制度的重要组成部分，是户籍制度改革的重要尝试。然而，出于调控人口规模的考虑，很多特大城市和大城市将积分落户门槛设计过高，每年可能只有极少数流动人口能够通过这一途径成功“转正”，真正惠及的流动人口数量很少。这将导致积分入户政策流于形式。这不仅大大降低了流动人口社会融入的信心，也会降低居住证作为户籍制度改革过渡阶段的作用。因此，如何在人口规模调控和积分落户政策之间寻找一个平衡点是居住证制度设计中面临的一个重要难题。

4.与居住证制度相配套的财政分配体制有待建立。地方财政的支持力度决定着居住证持证人所享受到的基本公共服务水平。将流动人口纳入城市的基本公共服务体系必然会对该地的教育、医疗、住房保障等造成一定压力，并增加行政管理成本，尤其是在政策实施初期及流动人口规模较大的城市。然而，若地方财政无力承担这些成本，或由于缺乏相应的考核制度压力而不提供相应的支持，则政策实施的效果必然会大打折扣，使得居住证制度设计流于形式。因此，有必要调整地方和中央的财政分配体制，共同承担流动人口的基本公共服务供给成本。

5.地方壁垒和部门利益制约着居住证制度的落实。居住证制度改革的背后是公共服务资源的再分配，政策实施必然会影响到地方和部门的利益，若不能打破这些利益桎梏，很可能会使居住证制度有名无实。一方面，由于中央政府并没有针对流动人口基本公共服务提供相应的支持，出于财政压力的考虑，地方政策很可能会提高居住证申领门槛、降低凭证能够享受的福利待遇，使居住证制度的政策效果远低于预期。另一方面，居住证制度的实施也将涉及当地的众多政府部门，如教育部门、社会保障部门等。在推进过程中，若无法有效打破部门利益，也会导致居住证无法深入实施。居住证制度的实行既会对公共资源造成压力，例如会增加对教育资源的需求，加大教育部门的压力;也会涉及到现有部门利益的再分配问题，例如，若赋予居住证刷卡乘车的功能则会影响到交通部门的既得利益。因此，能否有效打破地方壁垒以及部门利益的束缚，是决定居住证制度能否落到实处的关键所在。

(二)居住证制度当前问题的成因分析

居住证制度改革当前面临的问题成因是多方面的，既有我国长期以来地区、城乡巨大的发展差异的影响，也有全国性配套制度缺失的因素，还有地方政府与中央存在利益博弈、改革避重就轻等原因。

1.地区、城乡发展的显著差异使特大城市居住证制度改革推进艰难。由于我国城乡、地区经济社会发展差异巨大，人口流动一直保持着较强的势能，且仍保持向特大城市聚集的态势，居住证制度改革的难点也集中在特大城市。当前特大城市普遍实行高申领条件和高入户门槛的原因正在于此。长期以来，进行人口规模调控与提高流动人口基本公共服务水平始终是特大城市面临的两难选择。在全国性居住证制度开始全面推进的背景下，作为流动人口高度聚集的地区，特大城市的居住证制度改革直接关系到这一政策的成败。因此，如何破解北上广等特大城市的居住证制度改革是居住证制度改革面临的一个重要难题。

2.相关配套政策缺失制约着全国性居住证制度的建立。居住证制度体系涉及诸多制度要件，包括申领条件、享受的福利待遇、落户政策安排，以及居住证管理体制、法理问题、技术手段等，为建立全国性的制度体系，势必需要中央政府出台配套的政策规定，只有这样才能在全国建立起统一的制度体系，有利于未来居住证制度改革的继续深入。而当前由于缺乏统一的政策指导，各地的居住证制度体系在多方面都存在很大差异，影响到未来我国统一的居住证制度的建立。

3.地方政府与中央存在利益博弈，改革避重就轻。居住证制度改革涉及到地方利益问题，出于公共财政压力的考虑，地方政府并没有动力去提高流动人口的基本公共服务水平，但迫于国家政策的压力，也会做出相应的调整变动。然而，很多时候其政策惠及的人口主要集中在年轻人、高学历、高收入等较为优秀的人群，而处于流动人口群体中较为弱势的人口，从改革中能够获得的福利实则十分有限。当前我国户籍制度已到了攻坚时期，依靠地方政府局部式的探索和改革的模式已不能取得实质性的突破，与户籍制度相关的配套制度改革，很多都需要在国家层面进行统筹考虑。因此，当前迫切需要国家出台相应的政策法规，加强监督和考核，才能够实现居住证制度改革的深入推进。

四、居住证制度改革的思路与路径设计

(一)居住证制度改革的主要思路

从当前居住证制度实施情况来看，居住证制度在全国仍处于初步探索阶段。但国内现实与国际经验都表明，它是我国城市流动人口管理的一种现实选择，是推动户籍制度改革的重要一环。为保障居住证制度改革的深入推行，需要中央与地方政府共同努力，从顶层设计、制度保障、配套政策、政策落实等多个方面共同入手，建立完善的居住证制度体系，切实保障政策实施，实现居住证制度改革的目标。

在居住证制度改革中应以国家为主导，地方政府为主体，逐步打破户籍制度的桎梏，稳步提高基本公共服务供给水平，实现基本公共服务由户籍人口向常住人口的扩展。当前，中央政府亟需出台配套的法律法规和制度措施，推进户籍制度改革的实质性推进，为改革创造良好的政策环境，且应从宏观层面加强对居住证制度的监督管理，推进这一制度在全国的实施;另一方面，作为推进居住证制度的主体，地方政府应合理制定居住证政策，提高居住证覆盖范围，监督政策落实，保障居住证制度的深入推进。整体来看，居住证制度改革应遵循以下原则，在门槛设计上，遵循低门槛、广覆盖原则，提高制度覆盖人口范围;在机制设计上，遵循分步推进、稳步提高的原则，既考虑到当前各地的现实情况，也应实现基本公共服务水平的稳步提高。

在居住证制度改革中需正确处理以下关系：一是特大城市人口规模调控与提高居住证承载的福利的关系。多年来，特大城市始终是流动人口高度聚集的地区，随着流动人口福利待遇水平的提高，短期内可能会吸引更多流动人口涌入特大城市，如何处理这一矛盾对我国特大城市的发展具有重要影响。二是凭证享受的福利待遇水平与申领居住证门槛高低的关系。提高流动人口享受基本公共服务的水平是居住证制度的一项重要目标;然而，在公共服务资源有限的前提下，各地方政府都面临着如何平衡居住证承载的福利待遇与申领门槛的高低问题。三是地方实践与国家层面规章制度的衔接问题。多年来，多地经过探索已形成了各自的居住证管理体制，因此在全国性政策推行过程中，正确处理地方制度与国家相关规定的关系影响到全国性居住证制度的顺利实施。

(二)居住证制度改革的路径设计

根据居住证制度改革的总体思路，居住证制度改革的深入推进需要国家层面和地方层面共同着手，合力推进。

从国家层面来看，首先，中央政府应尽快出台居住证法律法规及配套的制度措施，这样地方政府才能够有制度支持，深入推动改革。一方面，应从国家宏观层面建立相应的监督管理机制，及时调整和完善相关的制度措施;另一方面，应探索将居住证的实施、落实情况纳入地方政绩考核指标体系。其次，国家层面的相关政策应给地方政府预留空间。当前我国仍存在较大的地区差异，应结合不同地区特点，合理设置居住证制度体系，既要做到让居住证惠及绝大多数流动人口，又要避免形成“福利洼地”。最后，探索政府财政分配体制机制。当前，我国公共服务筹资实行高度分权化，这是导致地方政府排斥流动人口的重要原因;且在以经济增长为主的考核机制下，地方政府对非经济性公共物品的提供缺乏动力。另外，从国际经验看，义务教育、社会保障、社会救济等基本是中央政府的支出责任，因此探索政府财政分配体制机制，提高中央和省级政府支出比重，是居住证制度有效实施的重要保障。

从地区层面来看，首先，各地应通过多种措施提高居住证覆盖范围。提高居住证覆盖范围是其功能发挥的重要基础。然而当前很多地区都存在居住证覆盖率低的问题，制约着其政策实施效果。各地可通过加强宣传、提供各种便民服务等吸引和鼓励流动人口办理居住证。也可探索降低对居住条件、就业条件的要求来吸纳更多的人口。如可探索将非正规就业、长期租住在违章建筑内的流动人口纳入居住证体系中。此外，还可要求单位、企业为其员工办理居住证来提高办证率，但不能使用强制手段等措施，避免重蹈暂住证覆辙。其次，统筹兼顾不同流动人口群体的利益诉求。我国流动人口群体内部在教育、就业、收入等多方面都存在很大差距，生存型流动和发展型流动并存。作为推动我国基本公共服务均等化的重要手段，居住证的设计应做到统筹兼顾，采用“低门槛，累进式”模式，尽量扩大政策覆盖范围，并通过设计阶梯式公共服务享受机制，为不同条件的流动人口提供相应的公共服务。第三，应降低居住证绑定的福利水平。当前，众多专家学者基本达成共识，即居住证制度是户籍制度改革的过渡阶段。因此，在居住证制度的设计上，要避免仅着眼于当前面临的问题，而应从长远发展角度考虑这一制度。且若其承载福利过多，很可能使流动人口内部出现再分化，成为未来另一个改革对象。此外，在未来相关服务的制定执行过程中，也要避免众多服务都以居住证为载体的思想，尽量降低其绑定的福利水平。最后，地方政府应打破部门利益束缚，着力推进居住证各项政策在当地的落地实施，确保居住证制度各项功能的最终实现。

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