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2014物管师《制度与政策》第一章:《物业管理条例》制定和修改过程

2014-05-19 11:14:24 字体放大:  

(一)收集有关资料,了解国内外物业管理的立法情况

1999年4月,建设部成立《条例》起草小组,开始《条例》的起草工作。《条例》起草的前期阶段,起草小组通过各种渠道开展资料收集和分析工作。首先,收集各地出台的地方性法规和地方性政府规章以及影响较大的规范性文件并逐一分析,对各地物业管理立法的主要内容、存在的问题有了基本了解;其次,通过总结各地物业管理立法中的经验和不足,初步把握了《条例》起草中的重点和难点问题。与此同时,通过各种渠道,收集国外物业管理立法资料。考虑到我国法律体系与大陆法系较为接近,起草小组通过考察、交流等形式,重点了解了德国、法国、新加坡、日本、韩国的物业管理立法情况,考察了日本、韩国、澳大利亚、新西兰的物业管理制度以及法国、德国的建筑区分所有权制度。我国内地的物业管理在深圳起步,由于地缘关系,我国香港地区的物业管理立法对内地物业管理立法影响较大。为借鉴香港成熟的立法经验,起草小组多次与香港业界进行交流,认真解读了香港的《建筑物管理条例》及相关法规,对香港和内地的法律体系、法制环境、物业管理理念、立法背景等作了比较研究。

(二)开展立法调研,掌握第一手材料

为深入了解物业管理发展现状和存在的问题,起草小组多次组织了立法调研活动。2000年6月至2001年3月,起草小组赴青岛、宁波、长春、武汉等地,就业主委员会的性质和监督管理、物业服务企业应当承担的法律责任、建设单位的义务、物业管理项目招投标、物业使用中的禁止行为、利用物业进行经营的收益分配以及业主委员会与居委会、物业管理与社区建设、物业服务企业与公用事业单位之间的关系等问题作了调研,并在大连召开了由东、中、西部有关城市代表参加的关于业主大会、前期物业管理及专项维修资金等问题的专题讨论,广泛听取了各方面的意见。这些调研活动,有助于在起草《条例》时实事求是,从实际出发,增加《条例》规定的可操作性。

(三)进行专家论证,研讨立法中的难点问题

当时物业管理在我国发展仅有20年,各地物业管理发展很不均衡。同时,我国物业管理理论研究尚处于起步状态,对物业管理法律关系、各方主体的权利义务、物业管理的基本制度等没有形成统一认识,这给《条例》的起草带来了难度。有鉴于此,起草小组通过召开专家论证会、书面征求专家意见等方式,邀请法学家、律师、资深从业人员、行政管理人员、业主代表等,对立法过程中的难点问题进行专题研讨。《条例》中业主大会、管理规约等制度,是在充分吸收专家意见的基础上确立的。

(四)广泛征求意见,以求彰显民意

按照立法程序要求,起草小组在起草出《条例》征求意见稿后,于2000年5月征求各地、国务院有关部门、有关单位及专家意见。各地根据本地物业管理实践情况提出了很多意见和建议,国务院有关部门、专家、相关单位、业主、从业人员等也提出了具体意见。起草小组在对所提出意见作详细分析后,进行了认真修改。2001年3月经建设部常务会议讨论通过,形成《条例(送审稿)》,提请国务院审议。

国务院领导和国务院法制办对物业管理立法工作一直非常关注,国务院领导多次批示要加强物业管理立法工作,国务院法制办对起草小组的工作给予了大力支持。在收到《条例(送审稿)》后,国务院法制办随即将《条例(送审稿)》送地方、国务院有关部门、有关单位征求意见。此后,国务院法制办多次组织专题研讨,从各方面意见中梳理出需要进一步研究的问题。例如,物业管理的性质、物业服务企业提供的管理与行政部门管理的关系、《条例》调整的社会关系、物业管理实践中存在的主要问题及其原因、哪些是应由当事人自行处理的民事关系、哪些是需要政府出面进行行政管理的事项、如何推进房地产开发与物业管理分业经营等。针对这些问题,国务院法制办会同建设部于2002年3月在北京召开《条例(送审稿)》专家论证会。与会专家从不同角度阐明了各自的观点。通过专家论证,在一些问题上统一了认识,为《条例(送审稿)》的修改完善打下了基础。

2002年6月,就《条例(送审稿)》的有关问题,国务院法制办农业资源环保法制司与建设部政策法规司、住宅与房地产业司的有关人员,赴上海、深圳进行了专题调研。调研期间,分别召开了两地物业管理主管部门及有关部门、业主代表、开发企业、物业服务企业以及街道办事处、居委会、派出所有关人员参加的座谈会,实地考察了多种类型的物业管理项目。通过调研,基本摸清了物业管理实践中存在的主要问题,确立了《条例(送审稿)》修改的基本思路和原则。在专家论证会和专题调研的基础上,结合各方面意见,国务院法制办会同建设部对《条例(送审稿)》作了相应修改,并再次送国务院有关部门和地方征求意见。针对反馈的意见,国务院法制办会同建设部多次讨论、修改,并与提出意见的单位进行充分沟通,最终形成《条例(草案)》。

物业管理立法涉及广大人民群众的切实利益,如何更广泛地了解听取社会各方面的意见,一直是国务院领导所关心的问题。2002年10月16日,经国务院同意,国务院法制办将《条例(草案)》登报公开向社会征求意见。这一彰显民意、推动民主立法、切实提高立法工作质量的举措,在社会上引起了积极反响。在近一个月的意见征求期间,国务院法制办共收到近4000条意见。从征求意见的情况看,社会各界对制定《条例》的必要性和《条例(草案)》的基本内容给予了充分肯定,一致呼吁尽快出台,同时也提出了很多具体的修改意见。从反馈意见的内容上看,主要涉及《条例》的名称和调整范围、业主与业主大会、前期物业管理、物业服务企业和人员的管理、物业服务费用、法律责任等方面。

在逐条研究分析并吸收有益意见的基础上,国务院法制办会同建设部对《条例(草案)》逐条进行了认真修改,有近半数的意见被吸收,如科学界定物业管理的内涵,进一步细化业主的权利;明确物业服务企业的义务和责任,法律责任中体现优先保护业主共同利益等。未采纳的,主要是那些不应由本《条例》调整的,或者立法时机不成熟、理论上尚存在较大争议,需要进一步研究的意见。《条例》没有吸纳的另外一部分意见,主要是从本地方情况出发提出来的,鉴于我国地域辽阔,地区差异比较大,这些意见由各地制定地方法规或者规章时考虑比较合适。

2003年5月28日,国务院常务会第九次会议审议并原则通过了《条例》。《条例》的制定过程,反映了社会法制意识的日益增强,凝聚了人民群众的智慧和热情。

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