保险知识：存款保险制度改革问答
主持人：乔国栋
中国经济时报：为何现在央行正式表态建立存款保险（放心保）制度条件成熟，过去哪些条件限制或者阻碍了存款保险制度的推行？
胡继晔：中央政府是非常积极地推动存款保险制度的建立，但迟迟未建立的主要原因之一我认为是五大银行没有积极性：他们无破产之虞却需要缴纳高额保费，理性的选择就是不参加存款保险。像工、农、中、建的董事长、行长都属于部级高官，属中组部管理的干部，他们如果不积极的话存款保险制度就很难推进。
作为一项为国际社会所普遍采用的制度，存款保险的“利”已经基本达成共识，但是该制度应于何时推出，是学界和实务界争议的焦点。发端于美国的本轮金融危机，把我国有关存款保险立法时机的争议推向了高潮。很多人都认为中国应加紧建立存款保险，以防范未来的银行破产风险;中国社会科学院金融所所长王国刚则主张，当利率市场化改革尚未完成、存款保险利率和存款保险机构的设置等都尚处在争论之中时，若一味地急于进行存款保险立法，对中国的金融稳定与安全而言也许是有害的。
中国自1993年开始就开始尝试引入显性存款保险，经历了长时间的准备，遗憾的是受2008年全球金融危机的影响而被迫搁置。我认为，在中国加快进行存款保险立法对维护金融稳定是十分必要的。然而，也同样认为，中国的存款保险立法需要立足于中国金融市场特殊的国情，从而找到真正适合中国的存款保险方案，而不是一味地照抄照搬欧盟的做法。而当前中国的金融基础实施已经较为健全，宏观经济相对平稳，时机已经成熟，再为立法时机问题作过多争论已无必要。
杨涛：回顾历史，对存款保险制度争议多年而没有实质性结果，其主要难点亦有所体现。一则，政府对于银行业存款一直有隐性信用保障，而存款保险制度实际上是从对存款的全额保险转为部分保险。因此有人认为，此前储户所有存款都受政府信用兜底，如果推出银行存款保险，人们心理上反而会觉得存款的保障程度降低。二则，其机制设计使得对不同银行机构的影响分化，一方面，经营状况较差、资产质量不好的银行，可能遭遇存款流失，另一方面，也可能将促使公众将存款从中小银行转移至大银行。三则，存款保险制度建立后，如何进行监管主体的设计、不同监管部门的权限协调，以及怎样构造具体监管模式和机制等，都面临众多挑战。既不能够简单照搬国外模式，又需要面对日益多变的金融格局和经济现状。四则，宏观经济波动往往阻碍其推出，许多人认为，在经济不景气时建立存款保险制度，不仅成本高、风险大，而且还会加重银行经营困难，引发系统性风险。五则，对于大银行来说，获得存款的能力相对较高，因此参与存款保险的积极性有限，而小银行的参与需承担较高的保险费成本，也弱化了其动力。
目前之所以认为推出存款保险制度的时间更好些，有如下原因促成：
第一，利率市场化改革已经加速推进。我们看到，利率市场化往往导致更加激烈的市场竞争，因此市场存款利率上升，贷款利率下降，商业银行利润空间被挤压。为了防止出现银行不良贷款增多和资产贬值带来的挤兑危机，一般都需建立存款保险制度。
第二，建立存款保险制度的前提是银行的坏账准备金要充足，要有充足的拨备，还有足够的资本金和流动性。正如2006年时任银监会主席的刘明康指出，“在有清偿性危机的商业银行存在的时候，搞存款保险机制，就会让他们稳坐钓鱼台，其中的道德风险很大。”通常认为，好的拨备覆盖率应达到100%-150%，可以看到，2012年末该数据已经达到295.5%。
第三，银行类金融机构创新和发展迅速。目前我国经济发展呈现活跃状态，各种新的金融组织纷纷设立，开始吸收存款并开展信贷业务，此时，迫切需要完善相应的退出机制。市场经济条件下的金融机构一旦出现“失败”的现象，怎么保护存款者的利益是一个不可忽视的问题。
第四，金融监管能力有了很大提高。在充分借鉴全球金融危机之后各国的监管机制改革经验的同时，我国金融监管体系的效率同样也引起了国外监管部门的关注。在推动金融改革和应对系统性风险方面的能力提升，足以支持存款保险制度的重要改革。
第五，理论和政策研究探索已经比较充分。经过多年以来的理论争议、法律和法规的探索、实务部门在工作层面的准备、对国外经验的全面借鉴等，目前推出该项制度，已经具有了相对充足的理论和政策基础。
张春敏：我国金融体制改革相对于经济体制整体改革应该说是滞后的，银行在监管、经营、意识等等方面的市场化水平还不够，也就是说，在过去连银行制度都不健全的情况下实施存款保险制度，为时尚早。目前，存款保险制度建立的要件已经具备，包括银行经营制度和监管制度的规范以及客户的市场理念逐步成熟等因素。通过建立存款保险制度，可以保护存款人的利益、监督并促进银行在保证安全的前提下进行经营活动、有效规避金融危机的风险。但所有制度都不是万能的。在制度不完善的背景下，如建立存款保险制度过程中，相关监管制度不完善，容易造成一些银行恶意经营，通过运作使其关闭，让存款保险机构去负责“兜底”的情况，还会产生监管层对信息处理的迟钝等问题。
中国经济时报：有人说这个制度可以允许银行破产，是中国金融业最大的改革，过去我国实行的是国家全额买单的隐形存款保险，但是地方银行譬如农信社和村镇银行却屡次发生倒闭现象，政府很难真正起到最后贷款人的托底作用，其弊端日益显现。这个制度的推出，是否可以使得银行这个“疯狂原始人”变成一个负责任的乖孩子？它对国有大型商业银行和区域性银行、股份制银行未来的发展格局有何影响？ 胡继晔：海南发展银行破产案是中国隐性存款保险制度的典型。从1997年到1998年，倒闭的金融机构资产总额达到1088亿元人民币，1999年1月，广东国际信托投资公司被法院宣告破产，使之成为新中国历史上第一家破产的金融机构。
从这些案例中可以得出的一个重要结论是：特别是对风险抵御能力较差的中小型金融机构亟需显性存款保险制度的保障。通过消除储户对潜在存款损失的担心，可以有效保护经不起挤兑冲击的金融机构，降低金融机构破产产生的不良社会影响，维持金融系统的稳定。
建立存款保险制度并不意味国家信用在国有银行的退出，以为国有股作为大股东在国有银行资本金不足之时有责任补充之。理论上存款保险制度的建立可以使得银行这个“疯狂原始人”变成一个负责任的乖孩子，但光靠存款保险制度是不够的，还有可能诱发银行的道德风险。
存款保险制度建立之后，会对不同的银行产生不同的影响。对国有大型商业银行而言，由于事实上长期享有国家信用的隐性担保，参加存款保险增加了成本，而收益在短期内并不明显，因此并没有参加存款保险的积极性。在这样的大背景下，如果采取自愿投保方式，可能会不参加存款保险。这也是中国至今迟迟未能出台存款保险的原因之一。
区域性银行、股份制银行从近期来看比大型国有银行更能够享受存款保险制度所带来的利益：与大型国有银行同等费率的保险，自2012年6月8日起相对更高存款利率对客户的吸引力，使得中小银行在竞争中更为有利。但未来的发展还是需要自身经营管理水平的提高，如果在市场竞争中失败，中小银行的客户将是存款保险制度的最终受益者。
张春敏：过去我国长期坚持的隐性担保，虽然是社会主义制度特色，但是在市场化改革之后，再为某些银行提供全额保险，显然不合情理法理，既然不是全部的国有股了，那凭什么让国家全部兜底风险呢。而且，在制度设计上，如果政府还继续提供这种保险，那么就会继续刺激鼓励某些银行的冒险行为，加剧其道德风险，有恃无恐，并过度依赖政府的保护。出于公平的市场制度设计，实际上有利于央行作为一个能把一碗水端平的好婆婆创造良好政策机制，更加超脱地行使自己的货币政策职能。再者，也可以为利率市场化改革提供制度保障。
政府由原来直接的负责功能或托底功能转给市场，是改革的趋势之一，不过是市场与政府关系在金融领域的延伸而已。政府将直接参与金融的功能逐步向监管和指导等功能转化。存款保险制度不是万能的，必须建立相关配套的制度尤其是监管制度，要对这一环节有较为严密的制约。这也就自然使得银行能在规则下经营。存款保险制度的建立，暂时对现有银行体系不会产生重大的影响，其影响应该是通过存款保险制度，进一步推进银行的体制改革，从而使银行之间的竞争在市场这个大盘子下进行。存款保险制度对银行的影响应该说是间接而非直接的。
杨涛：如果该制度得以建立，将会促进银行业的公平竞争，有利于完善金融机构退出机制，提高整体上的金融业效率。对存款人来说，虽然可能短期内需要重新适应，但是长远看，却更有利于其存款利益保障的制度化、明确化。从改革的角度来看，当前最大的问题，是各类国有企业、大企业的预算约束软化，背后的因素则是金融机构的软预算约束。建立存款保险制度，虽然不能从根本上改变这些，但却是重要的起点，促使政府以行政性的“父爱主义”思维来管理金融业，逐渐转向用市场化金融规则来行动，在硬预算约束环境下促进银行走向现代化经营机制和运营模式。
至于对不同银行的影响，从理论上讲，存款保险制度为中小银行提供了一个与国有大银行公平竞争的环境。但就短期看，这一制度的推出发出信号，即政府将不再为商业银行的破产承担任何责任，可能反而使得存款流向大银行。但是在公众和整个行业都逐渐适应新的政策理念与机制之后，可以预见对于中小银行，虽然存款保险的保费费率相对会高许多，但由于其负债额较小，成本也不会太大。有了存款保险的信用担保，中小银行在与国有大型商业银行的竞争中，也会获得一定的生存和发展空间。一般而言，存款保险对于中小银行而言意义更加重大，大银行往往都有“大而不倒”的潜在保障，正如美国是存款保险制度建立较早、也是该制度最发达的国家，其中一个重要的原因就是美国的银行众多，有4万多家，大多数都是中小银行。政府不可能对他们都提供担保，存款保险就是最佳的选择。
中国经济时报：这个制度推出后，必将成立新的机构，这个机构对银监会的角色有何改变？你预测这个机构将是一家公司还是一个监管机构，或是一个类似协会性质的机构？这个机构属于银监会下属机构还是一个独立机构？
胡继晔：关于新机构的问题，我预计将是一个副部级、准独立、隶属于中国人民银行的机构，类似国家外汇管理局，比如可能命名为“中国银行(601988,股吧)业存款保险基金”或者“中国银行业存款保险公司”。目前的央行金融稳定局下设的存款保险处与银监会相关部门将负责筹办。这个机构可以借鉴证监会投资者保护基金、保监会保险保障基金的一些成功做法，但更多应该借鉴美国联邦存款保险公司的构架，和人民银行、银监会一起拥有对存款类金融机构的监管权力，但更偏重于对有可能面临支付危机的存款类金融机构的监管。可以借鉴美国1991年存款保险修法、2010年金融消费者保护法的立法经验，在存款类金融机构资本充足率降低到一定水平(比如2%)的时候直接启动接管程序，以降低接管后存款保险机构所付出的成本。存款保险机构的独立性问题也应当予以关注。从美国和欧盟各国的实践经验来看，完全独立的存款保险机构往往拥有更高的效率。特别是中国当前金融市场体制下，一方面一个独立于其他政府机关的存款保险机构是非常重要的，因为独立的存款保险机构能够制定出最有效的政策，并且不会受到其他部门的干预;另一方面，一个良性的信息交换与合作机制对存款保险机构而言也很重要，在中国，将来存款保险机构的设立必须协调好其与中国人民银行、财政部、发改委和银监会之间的合作关系。而且，正是考虑到目前我国国有大型商业银行占据市场份额一半以上的现状，为保将来存款保险机构运作的有效性，独立性显得更加必要。
张春敏：各国的存款保险机构设置一般有三种类型。一是政府创办并管理;二是政府同银行界共同创建和管理;三是行业性的存款保护体系。根据我国的实际情况，应由政府创办为主并管理，但必须妥善处理好存款保险机构同中央银行的关系。我觉得我国的存款保险机构应该是国有公司，是一个独立机构，银监会要增加对这一行业和结构的监管，但不能直接属于银监会的功能。
中国经济时报：世界上有哪些成熟的存款保险模式，鉴于中国国情，我们的模式应该是什么？ 杨涛：金融稳定理事会成员国的存款保险制度可以分为四种类型。一是纯粹的“付款箱”型，仅负责对受保存款进行赔付。二是“强付款箱”型，除负责对受保存款赔付外，还适度参与风险处置，包括向高风险银行提供流动性支持，为银行重组提供融资等。三是“损失最小化”型，存款保险机构积极参与处置决策，并可运用多种风险处置工具和机制，实现处置成本最小化。四是“风险最小化”型，存款保险机构具有广泛的风险控制职能，既有完善的风险处置职能，又有一定的审慎监管权。总的来看，美国、日本等大型经济体存款保险制度主要采取“损失最小化”型和“风险最小化”型，新加坡、荷兰等中小型经济体或者长期未发生大规模金融风险的国家主要采取“付款箱”型和“强付款箱”型。
最为重要的经验总结，一是存款保险制度只是稳定银行客户的预期，并不能从根本上应对银行业面临的系统性危机，它既不能取代监管当局的审慎监管职能，也不能取代中央银行的最后贷款人职能和政府出资维护金融体系稳定的职能。从根本上讲，存款保险只对孤立性的中小银行有效，对大中型银行的保险功能并不突出。二是随着经济金融发展中的新问题不断出现，存款保险制度的建设并不能“一劳永逸”，而是要不断地调整和完善。在技术层面上，充分结合我国的现实，有效吸收国外的合理经验，设计好具体细节。例如，解决存款保险制度道德风险的方案之一是限额保险，即只为客户提供一定额度的保障，超出该额度则不予保障，或者只提供部分保障。此外还需要尽快完善配套的法律法规。目前，我国与金融机构相关的《公司法》和《破产法》等都没有考虑金融机构的特殊性，很难在金融机构破产方面派上用场。长远来看，必须从健全法律体系、完善会计制度、改进公司治理、提高监管水平、强化信息披露等诸多方面完善实施存款保险的制度环境。
胡继晔：为防止存款保险制度所产生的道德风险，更为有效的措施是选择风险差别费率，即如果金融机构选择高风险的投资，将会被存款保险机构依据高费率收取保费，欧盟各国的存款保险制度正在通过引进风险差别费率制和存款保险最低限额制来减少道德风险。但到现在为止，欧盟只有8个国家的存款保险采用了风险差别费率的计提办法，这些风险差别费率的计提标准从75%到140%不等。更多的国家选择了单一费率的存款保险制度，依据金融机构的规模大小而非投资行为的风险大小来收取保费。
风险费率制能够明显改善存款保险银行高风险投资的偏好，降低存款保险银行的道德风险。但在中国，一方面有关金融机构的风险评级体系还不成熟;另一方面存款保险机构工作人员缺少相应的技术手段和实践经验，实行差别风险费率还存在一定的困难。考虑到我国的存款保险立法主要目的在于改隐性存款保险为显性存款保险，因此，不妨先构建起存款保险制度的系统性框架，具体细节实践中再不断调整。
由于我国当前的金融业市场化改革和产权化改革均未完成，而贸然采取风险差别费率制度可能对其他中小金融机构、地方性金融机构而言是不利的。因此，我们认为中国存款保险费率的制度安排，不同于欧盟等发达国家，应采取单一费率的存款保险，这将有利于中小金融机构与五大行进行市场竞争。但伴随着中国金融业市场化改革的逐步深化，未来风险费率才是中国最终的选择。