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谈中国人口控制政策的历史变化与改革趋势

编辑:sx_chengl

2016-07-28

这是一篇中国人口控制政策的历史变化的介绍,在分析不同历史时段中国人口生育政策的基础上,总结经验和教训,同时也对某些似是而非的历史论断做出个人评价,并对中国未来的人口政策提出改进意见。

摘要:在解放后至今的半个多世纪中,我国不同历史阶段的人口控制政策不同。从控制人口数量增长这个纬度而言,1966~1976这十年成果显著;1977年以后的激进指标增加了完成国家计划的难度,故导致了20世纪80年代政策的波动;1988年以来政策多元而稳定,终于迎来了低生育水平的局面。从现阶段看,不能简单地将中国"计划生育"理解为"一对夫妇一个孩";从长时段上看,中国在降低人口增长率方面为世界总结的最重要的经验是"晚、稀、少".面对生育率的持续降低,应考虑选择恰当时机改革现行政策。

关键词:中国;人口控制;历史;战略调整

中国在1949年之后的短短半个多世纪中,发生了人口增长方式的历史性转变:由传统社会的高出生率、高死亡率、低自增率过渡到工业化初期——20世纪60年代、70年代和80年代的高出生率、低死亡率、高自增率,再转变到工业化中期——快速工业化时期(90年代后)的低出生率、低死亡率和低自增率。无疑,促使人口增长方式转变的主要动力来自于经济发展、社会转型和政策控制三方面。现在,在经济快速发展、社会迅速转型的大背景下,对中国人口未来发展趋势的主要调控手段,只能借助于人口政策的实施。实际上,人口政策——尤其是控制人口增长或促动人口转变的政策,也只能在工业化初期和中期有效。发达国家鼓励人口增长政策的失灵史、东亚儒家文化圈富裕国家和地区(如新加坡、日本和我国港台地区)鼓励出生率上升政策的无力状况说明,在工业化后期或后工业社会,国家或政府调控人口生育政策的能力是有限的。

因而,检讨中国1949年以来人口调控政策的得失经验,反思中国人口结构问题对未来社会发展动力的影响,探索人口政策未来的改革方向,不仅有利于制定中国未来的人口战略,而且还对世界其他力图控制人口增长的第三世界国家有着不可多得的借鉴意义。本文将在分析不同历史时段中国人口生育政策的基础上,总结经验和教训,同时也对某些似是而非的历史论断做出个人评价,并对中国未来的人口政策提出改进意见。

一、从解放初期到"文革"以前的人口政策(1950~1965年)

1950年之后,土地改革焕发了人民的生产积极性,在生活水平的逐渐改善中,"多子多福"的传统生育观迅猛膨胀。城市社会的出生率在摆脱了战乱、疾病、动荡、贫穷等马尔萨斯意义的抑制后迅速增长,在长达十多年的时间里,高居于农村之上(直到60年代中期,城市的出生率才低于农村)。1950年4月《机关妇女干部打胎限制的办法》的颁布、1950年12月卫生部《限制节育及人工流产暂行办法》的出台等,又严格限定了女性的流产行为,从而形成"限制避孕、限制节育"的政策特色。

但在1953年第一次人口普查之后,当时的中国领导人就认识到了人口增长所带来的压力。卫生部首先于1954年颁发了《避孕及人工流产办法》,允许避孕药具在市场销售,并改进了人工流产管理办法;然后又颁发了《关于人工流产及绝育手术的通知》(1956年),要求各地一方面要改变那种不作公开宣传的做法,设立避孕指导门诊,另一方面则要训练技术人员和宣传骨干,做好药具供应。

河北还制定了《河北省节育工作十年规划》(1958~1967年),提出要在10年内将人口出生率降低到14‰,将人口自增率降低到5‰[1]101.从这里可以看出某些地方政府欲将生育纳入国家"计划"的胚芽。

"大跃进"及随后的大饥荒,改变了中国人口转变的方向。1958年出生率为29.22‰,1959年为24.78‰,1960年为20.85‰,1961年为18.02‰。因为1960年的死亡率高于出生率(死亡率为25.43‰),故出现了自增率为-4.57‰的悲惨局面。由人口损失所导致复苏时期生育率的上升,使得1962年的出生率增长到37.01‰,1963年的出生率增长到43.37‰(该年共出生人口2959万),掀起了"婴儿潮".

这使国家领导人不得不又一次重视人口增长问题。

1962年12月,中共中央和国务院发出了《关于认真提倡计划生育的指示》,要求各级党委和政府把这一工作列入议事日程,定期进行讨论和检查;有关各部门和群众团体要在党委领导下,分工协作,做好宣传教育、技术指导、药物生产和供应、科学研究等工作。1963年10月,国务院召开全国第二次城市工作会议,专门研究了计划生育问题,提出了降低城市人口自增率的目标,要求"中央和地方都成立计划生育委员会,具体领导这方面的工作".1964年1月,国务院召集有关部委、群众团体、解放军总政治部负责人开会,研究成立了国务院计划生育委员会。

从这里可以看出,"节制生育、宣传为主"的人口控制政策,正在逐渐向国家调控的"计划生育"政策演变。

在反思这一时期人口政策时,我们必须明确三点:第一,1950年之后数年内的放任生育,是"二战"之后世界各国的共同现象。满足广大群众生育的需要,既是人口政策问题,也是政治问题。故不能也不应该过多指责当时的人口政策。第二,对马寅初的批判,也主要是政治事件。虽然错批马寅初,会影响媒体对节育活动的宣传,但却没有造成出生率的盲目增长。因为"三年困难时期"的人口出生率本来就很低,人口损失也很大。在"三年困难时期"之后的补偿性生育,虽然刺激了人口出生率的迅速上升,但与此同时,国家也逐渐加强了节制生育的力度——尤其是加强了对城市和人口相对比较稠密的农村的生育控制。

关于这一点,翟振武在《中国人口科学》2000年第1期发表的《"错批一人,误增3亿"?——20世纪50年代中国人口政策再评价》一文中,也持同样看法。第三,20世纪60年代前期国家文件中所提的"计划生育",与70年代我国实施的计划生育,在政策上既有历史继承性,也有区别。

60年代前期的"计划生育",在本质上是"服务性的避孕宣传和节育指导",类似于西方各国的家庭计划。所以,在1962年中共中央和国务院下发的《关于认真提倡计划生育的指示》中,才一再强调,要"严防乱提口号、订指标、搞竞赛"等错误做法。虽然周恩来的讲话中,也隐隐约约指出了一个长远控制目标——"在20世纪内,使人口净增率降到1%以下",但这一时期,这种目标仍然没有与国家经济和社会发展计划结合在一起。

二、从节育到计划生育:"文革"时期的人口控制政策(1966~1976年)

有人认为"文革"是对计划生育工作的重大破坏。但事实上,来自于"文革"的负面影响仅仅持续了3年。所以,从统计资料展现的数据上看,这10年——尤其是在1969年之后,中国的出生率表现出稳定的下降态势:从1965年的37.01‰,一路下降到1976年的19.91‰——下降了17.1‰。不无偏见地说,"文革"10年,中国人口生育数量控制工作仍然有较大进展,损失——最重的损失是对国家和地方各级计划生育委员会的冲击。比如说,刚刚建立起来的计划生育领导管理机构,同各级党政部门一起,因受到普遍冲击而陷于瘫痪、半瘫痪状态。可是自1969年各省市成立"革命委员会"开始,提倡节育的工作就被提上了议事日程。面对高速增长的人口态势(1968年净增人口2120万,1969年净增近2076万,1970年净增2114万)①「虽然人口出生率没有增长,但人口基数已非常庞大,加上死亡率的迅速下降,每年新出生人口总数显得极其庞大。」,国家领导人认为单靠节育宣传和自发避孕的政策,已经难以让高速奔跑的人口列车刹车,这才产生了依靠国家干预群众家庭人口再生产的想法,并且希望通过制订人口指标,依靠各级人口控制机构,强制性限制人口的快速增长。

这一标志性事件是:1970年,周恩来在接见卫生部军管会全体人员时,批评了把计划生育和卫生运动放在一起的做法。他说:"计划生育属于国家计划范围,不是卫生问题,而是计划问题。你连人口都计划不了,还搞什么国家计划!"[1]159

正因为有周恩来的指示,1971年由国务院下发的《关于做好计划生育工作的报告》才第一次提出,在第四个五年计划期间,要使人口自增率逐年降低,力争到1975年在城市降低到10‰左右,在农村降低到15‰以下。这个计划被写入到"四五"计划中(1971~1975年)。这预示着中国计划生育工作的正式开始。在此之前的人口控制政策,仅仅是国家鼓励、媒体宣传的节育。而在此之后,则是国家制订指标,层层控制落实并限定育龄妇女的生育数量。不管是卫生部门,还是其他党政部门——甚至于包括"单位制"下的企业管理机关,都将计划生育工作列为日常性工作。所以,中国的计划生育,与西方的家庭计划截然不同,它是政府行为的重要组成部分。

考虑到这些,李宏规在多年之后的一篇文章中这样写道:1973年,人口发展第一次列入国家国民经济和社会发展五年计划和年度计划,正式提出了"晚、稀、少","一个不少,两个正好,三个多了,一个家庭有两个孩子最理想"的口号①「实际上,这些口号在60年代初期就曾经被提出过。另外,关于避孕药具的免费问题,在1970年,财政部、卫生部就下达了《关于避孕药实行免费供应的通知》。在此之前的1965年到1970年,避孕套已经由3分钱1只降低到1分钱1只。」。避孕药具在国内已经批量生产的基础上扩大供应,费用由"减"改为一律免费,并要求送药具上门②;「毛泽东主席曾经批示:要送药具上门。」卫生部修订了《节育手术常规》,规范了节育技术指导工作,并规定节育手术的受术者不仅实行免费,还有带薪假期;在一些地方的中学开设了青春期生理卫生课和人口教育课,广泛宣传计划生育。③「李宏规:《中国计划生育领导管理机构的历史变化》,见中国人口信息网。」

自此开始,是否响应国家号召自觉晚婚晚育,就与一个人思想的先进程度密切联系在一起。故"文革"时期我国的初婚平均年龄,在城市和农村,都较前一时期有了长足提高。第五次人口普查数据显示:在1965年到1969年结婚的城市男性,平均初婚年龄由"文革"前的24岁上升到了25岁。而农村中的男性,也一直保持了23岁初婚的相对较晚年龄④。「"文革"时期,人民公社、队为基础、三级所有的基层政权结构,具有极大的行政控制力。如果生产队不出具证明,村民就领不到结婚证。」城市女性也在1967年将平均初婚年龄提升到了22岁(在1974年提高到23岁);镇的女性在1967年将初婚平均年龄提高到了21岁(1974年提高到22岁);农村女性的平均初婚年龄虽然长期保持在20岁,但在1973年则提高到了21岁。初婚年龄的提高,在很大程度上降低了出生率和妇女总和生育率。

这一时期,人口数量控制措施由宣传教育和节育转变为国家计划,成为历次"五年计划"进行指标限制的重要内容。比如说,"五五"计划中就写入了十分过激的指标——在1980年要将城市自增率降低到6‰,将农村自增率降低到10‰。避孕药具不仅实现了免费供应,而且被"送货上门",有效推动了"晚、稀、少"(晚:晚结婚,男不得早于25周岁,女不得早于23周岁,城市可略高;稀:两胎间隔4年左右;少:最多生两个孩子),并将人口节制任务由城市、镇等推广到了农村。在那个政治至上的年代,为推广计划生育,甚至于搞出了"计划生育领域的阶级斗争",不仅将某些不理解计划生育,不响应计划生育政策,或者没有实行晚婚晚育的人,标签为"对伟大领袖毛主席有关计划生育的指示学得不好",而且还无限上纲,实施政治攻击和打击。

正因为如此,笔者才认为:虽然"文革"给国家的日常政治生活以重大破环,但在计划生育政策的执行上,却是有力的。那种认为"文革"十年中国计划生育工作遭受过重大破坏的看法,是不全面的。

三、过激指标与随后的政策波动(1977~1988年)

"五五"规划要求在计划执行末期——1980年将城市人口自增率降低到6‰,将农村自增率降低到10‰,故在"文革"后我国进一步加强了"晚、稀、少"政策执行力度,致使1977年出生率降低到18.93‰,1978年降低到18.25‰,1979年降低到17.82‰。尽管这种降低伴随着"文革"后几年平均初婚年龄的进一步上升,但仍然没有达到计划目标:1980年城市的自增率为8.69‰,县的自增率为12.35‰,分别比计划目标高2.69‰和2.35‰。

再加上1980年新修改的《婚姻法》规定,法定结婚年龄为男22周岁、女20周岁(这个年龄是世界上婚姻法规定的合法结婚年龄中最晚的年龄),这个年龄也比此前为贯彻计划生育而事实上施行的结婚年龄有所降低,故在1981年出现了结婚对数的突然增长(1979年结婚对数为633万,但1981年则超过了1000万)。这在某种程度上导致了随后几年婴儿数量的增加。

另外,1980年中国政府还确定了经济发展翻两番的战略方针,即在1980年工农业总产值7100亿元的基础上增加到20世纪末期——2000年的28000亿元,达到小康生活水平。为实现这个目标,一方面要大力发展社会生产,在经济建设上有所成就;另外一方面,也需要进一步控制人口数量,从而在经济总量既定的前提下增加人均占有的份额。

在这种背景下,计划生育工作出现了比较激进的做法。具体表现在:中央政府在制定计划时,不切实际地降低指标,增加了地方政府完成人口计划的难度。比如说,1978年华国锋代表国务院在五届人大的《政府工作报告》中就提出,要"争取在三年内把我国人口自增率降低到1%①。「1980年我国人口自增率为11.87‰,指标过低,未能完成。」为达到人口控制计划提出的口号,政策也一次比一次严格。最初在宣传中仍然坚持"晚、稀、少",但重点已经转移到了"少"上;虽然倡导"一对夫妇生两个孩子",但在1978年10月中央批转的《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》中就改变为"提倡一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个".对不按计划生育政策出生的孩子,不给落户口、不给口粮、不给产假。仅不报户口的,在数年间累计就达400万左右[1]176.有些地区,开始了奖励生一个,惩罚生三个的做法。

这些措施所追求的目标,就是力争在20世纪末将总人口控制在12亿之内。1980年,在学者计算和预测的基础上,中共中央于9月25日发出了《关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》。公开信的第一句话就是:"为了争取在本世纪末把我国人口总数控制在十二亿以内,国务院已经向全国人民发出号召,提倡一对夫妇只生育一个孩子。"公开信还认为:由计划生育引起的"人口平均年龄老化、劳动力不足、男性数目多于女性、青年夫妇供养老人数量增加"等问题,有些是人们的误解,有些问题可以解决。公开信强调说:"老化现象最快也得在四十年以后才会出现。"

公开信发表之后,那些想要两个孩子或者已经生育了女孩但希望要男孩的夫妇意识到随后的政策会日趋紧张,故想要孩子且能够生育的夫妇开始了突击性生育。这种短期膨胀的生育愿望由于受20世纪80年代初期农村体制改革——联产责任制和乡村生产队基层组织转轨等的影响而得不到控制,故1981年和1982年的出生率不降反升,分别达到20.91‰和21.09‰。这两年新出生的婴儿数,也比1980年之前高出了许多②。「1981年新出生人口2078万,1982年新出生人口2126万。」于是,政策制定者们深感问题严重。为迅速控制人口数量增长,于1982年成立的国家计划生育委员会召开了"全国计划生育工作会议",重申了要在2000年将总人口控制在12亿之内的总目标,准备坚定不移地推行一对夫妇只能要一个孩子的政策,并认为只生一个孩子是第一位的工作,至于由此产生的问题,则是属于第二位的。

为落实上述目标,1983年开展了规模浩大的计划生育宣传月活动,"提倡生了一个孩子的育龄妇女上环,生了两个以上孩子的夫妇一方结扎".各地向农村派出了宣传队和避孕节育手术队。全国有1524万宣传骨干和76万医务人员深入农村、街道、广场开展工作。在宣传月活动中,有165万对育龄夫妇领取了独生子女证,有891万对育龄夫妇采取了各种避孕节育措施,这个数字相当于1982年全年的1.6倍[1]212.在1983年一年当中,总计有1775万妇女安放了宫内节育器,435万男性做了输精管结扎手术,1639万妇女做了输卵管结扎手术。正是由于这种声势浩大的计划生育活动,才将1983年新出生人口自1982年2126万的基础上降低到1900万左右。

但是,这些急于求成的做法不同程度地激化了干群矛盾,形成了计划生育政策推行过程中政府与群众家庭组织之间的冲突和紧张,影响了社会稳定。在有些地方,那种强迫命令和强制妇女做绝育手术的做法,影响了群众对计生工作的看法。为纠正计划生育工作存在的现实问题,1984年中共中央书记办公会提出"今后计划生育工作不但要抓紧,而且要抓好……要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上……要改进工作作风、注意工作方法、克服强迫命令……既要完成计划任务,又要注意巩固党群关系,促进安定团结".为落实这一精神,随后几年的计生政策有了很大程度的调整:适当放宽生育政策,在农村全面纠正"一对夫妇只生育一个孩子"的强制性做法,推行的政策是"开小口子、堵大口子",即适当放宽农村群众生育第二胎的政策(开小口),减轻计划生育工作的压力,但严防超计划的二胎和三胎及以上生育行为(堵大口)。

自1985年开始开口政策的尝试,到1986年末,绝大多数省份都在"不断完善生育政策"的基础上给农村那些只生育了一个女孩的夫妇政策性照顾了第二胎,即实行了"一个半"政策。这直接导致了1985、1986、1987年人口出生率的回升(这三年的出生率分别为17.80‰、20.77‰、21.04‰)。但计划生育政策的这种改革走向,却稳定了干群关系,在某种程度上也挽回了计划生育工作的紧张局面。

更重要的是,这种开小口、堵大口的做法,比较全面而又符合实际地形成了中国特色的以计划生育为人口控制方式的经验。这个经验的核心是"晚、稀、少",而不是"一对夫妇只能生一个孩子".事实上,在此之后的政策,就是城乡之间、地区之间和民族之间有别的政策:城市一对夫妇生育一个孩子,乡村一对夫妇可以平均生育一个半孩子①,「在很多农村地区,这一政策被总结为"头胎是男孩,终身不准怀;头胎是女孩,持证五年怀".」少数民族可以较汉族生育更多的孩子。正因为如此,国家计生委副主任赵白鸽在2004年7月15日答记者问时才说:"这个政策实际上是根据中国每一个地区的经济和社会发展状态所确定的一个多元化的生育政策",而不是一孩化政策。

该时期中国计划生育政策推行中得到的最大教训,就是在2000年将总人口控制在12亿之内计划的突破,在公开信中强调的很多问题,终于逐渐暴露出来了。2000年就迎来了老龄化社会、人口出生性别比日渐高涨、劳动力无限供给的状态在"民工荒"过程中显示着有限性。由于控制到12亿之内的目标无法完成,故在1986年12月,国务院召开了由各省、自治区、直辖市主管省长(主席、市长)参加的全国计划生育工作会议。会议讨论了20世纪末控制人口的目标,提出将原定"12亿以内"改为"12亿左右".但这个目标仍然比较高,故在后来,国家计生委和国家计委经过测算研究,于1987年编制和颁发了全国人口总数到20世纪末控制在12.5亿之内的计划。事实证明,这个计划是一个相对科学的计划。

四、低生育水平的到来与持续走低(1988年至今)

在总结了20世纪80年代人口生育政策推行的教训之后,中国的计划生育政策开始稳定和成熟。再加上社会经济的发展、人口流动率的增加、女性初婚年龄的进一步推迟等,中国在从农业社会转型为工业社会过程中终于迎来了低生育率、低自增率和低死亡率局面。尽管如此,国家在制定"八五"和"九五"计划时,还是一再放宽总量控制目标:将1987年制定的"在2000年把总人口控制在12.5亿之内"扩展为"七五"和"八五"计划的"在2000年将总人口控制在13亿内,在2010年将总人口控制在14亿内".这个指标在"九五"计划和"十五"计划中(在2010年将中国总人口控制在14亿之内,在2020年将总人口控制在15亿之内)被一再重申。逐渐放宽的总量控制目标,进一步减轻了地方政府的计划控制压力,使计划生育政策推行过程中的矛盾充分缓解——也就是说,80年代曾经一度出现的激进指标已经被成熟和现实的指标体系所取代。

"计划生育"的多元化政策,适应了中国民族众多、幅员辽阔、地区社会经济状况差异较大的特色。由于在农村不强制推行一对夫妇只能生育一个孩子的政策,由计划生育所导致的干群矛盾开始减少。再加上"三为主"方针的确立(避孕为主、宣传教育为主、经常性工作为主),广大群众比较广泛地接受了改进后的计划生育政策,有条件地转变了自己的生育观念。各级政府和计划生育部门,将计划生育工作与发展农村经济相结合,与帮助农民勤劳致富奔小康相结合,与建设精神文明幸福家庭相结合,这在制度设计上尽可能多地避免了计生政策推行中的行政命令和强制作风。但越来越让人担忧的是,在下调婴儿出生性别比方面,国家政策还显示不出应有的力量。要完成国家计生委的政策目标——在"十五"期间使出生性别比升高的势头得到有效控制,"十一五"期间使出生婴儿性别比趋向正常,在2020年基本解决出生性别比偏高问题等任务,还十分艰巨。

从1990年开始,中国的人口出生率稳定下降。1990年是21.06‰,1991年是19.68‰,1992年是18.24‰,1993年是18.09‰,到1994年降低到17.70‰——终于降低到了比1979年实行"晚、稀、少"时期的17.92‰更低的水平。以后的趋势,也仍然是一路下滑,直到1998年降低到15.64‰,并由此使中国人口的自增率降低到了10‰以下的9.14‰的水平。而该年中国市镇人口的自增率为8.36‰——仍然高于"五五"时期的计划目标(在1980年要将城市自增率降低到6‰,将农村自增率降低到10‰)。

可见,即使经过多年艰辛努力,那种在20年前渴望达到的激进计划指标,也很难实现。但这时候,中国的人口结构却发生了重大转变,由成年型社会转变为老龄化社会。值此之际,2001年12月29日颁发了《中华人民共和国计划生育法》(2002年9月1日施行),将原有的政策性规定法律化为:"国家稳定现行生育政策,鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。"

在计划生育法和计划生育政策的严格执行中,21世纪初期这几年,中国人口的出生率继续下滑,在2004年降低到了12.29‰,虽然死亡率较2003年稍有上升,但自增率却降低到了5.87‰。全年共出生人口1593万人,除去死亡人口外,净增加761万人。原来认为"独生子女结婚可以生两个孩子"政策会刺激出生率的提高,现在还没有出现这种局面——生育率最早降低的上海市已经连续多年保持着户籍人口增长率为负的态势,北京市户籍人口的增长率也停止了增长。

第五次人口普查表明,中国65岁及以上人口占总人口的比重,农村已经达到7.35%,市镇已经达到6.30%,农村人口的老龄化水平已经超过了城镇。在计划生育政策的严格执行过程中,受性别偏好影响,人口出生性别比自20世纪80年代中期开始上扬,在第五次人口普查时已经达到了116.50.城市家庭的少子化趋势,使得独生子女对未来的养老极其担忧,城市家庭抚养关系中出现4∶2∶1结构的可能性大大增加。中国的青年壮工人数,在高等教育招生规模的迅速扩张、制造业企业用工人数的迅速增加和经济的持续增长过程中,开始局部短缺。少数民族人口的数量,在最近二三十年中有了长足的增长,对民族聚居地区的环境和资源也构成了压力。

面对这种态势,人口学、经济学和社会学界的知识分子发出了两种不同的声音:其一,改革现行计划生育政策,稳定低生育水平,防止出生率的进一步下滑,以减轻将来人口结构的倒金字塔压力;其二,继续维持现行计划生育政策,继续降低出生率,继续抑制人口总量的增长以减轻人口对资源环境的压力。这两种声音都力图影响国家的生育政策。这是20世纪80年代中期人口政策走向之争①「即要不要"开小口子、堵大口子".」后知识界出现的又一次大分歧。

五、结构和谐:未来人口战略的调整方向

经过多年努力,中国的人口金字塔发生了重大变化,从20世纪五六十年代的少儿型人口过渡到成年型人口,再进一步发展到现在的老龄化人口。在图1所示的2000年人口金字塔中,14岁以下少儿人口呈明显缩减态势。

截止到2003年底,中国少儿人口负担比已经到了28.58%②。「2003年老年负担比为11.96%.」少儿人口比重的迅速减少,使中国人口迎来了前所未有的"红利"时期——在今后15年内,15~64岁劳动力人口占总人口的比重都将维持在70%左右——这极其有利于社会经济的迅速发展。

图1中国历次人口普查年龄金字塔[2]

但中国每年新增加的劳动力数量,却会在随后的几年当中,迅速减少。各种预测(中位:TFR =1.8)表明,将来中国人口的峰值在14.5亿左右——大约在2030左右迎来高峰③。「中华人民共和国计划生育委员会在2002年公布的预测结果是,中国将在2031年迎来峰值人口,峰值为14.86亿,但其将2001年的总人口预测为12.93亿,这比2001年实际公布的人口数高出了许多,因为在2005年1月6日,中国才迎来了13亿人口日(2002年《人口与计划生育常用数据手册》第179页)。中国国家统计局在2004年公布的一项预测表明,中国将在2032年迎来峰值——达到14.47亿(见田雪原、王国强主编的《全面建设小康社会中的人口与发展》第105页,中国人口出版社2004年版)。但是,学者们用来预测总人口增长轨迹的总和生育率(TFR )却与2000年普查得到的总和生育率相差甚多(普查得到的总和生育率仅仅为1.27)。」中国未来的人口形貌,与原来媒体灌输给学术界和民众的人口形貌截然不同。

新的人口形貌是:第一,总人口达不到16亿,而在14.5亿左右。中国当前的出生率越低,未来峰值人口越低,老龄化程度就越严重,未来的养老压力就越大。第二,如果现在使用的1.8的总和生育率能够靠得住,那么,未来中国也将把"世界第一人口大国"的"宝座"让给印度①。「实际上,如果将1947之前印度版图人口相加,即将现在印度的10.5亿、巴基斯坦的1.5亿和孟加拉国的1.5亿相加,总人口已经超过了中国的总人口。」第三,中国15~64岁之间劳动力人口的供给将不会像原来那样是"无限"的,大约在2015年左右开始负增长。第四,由20世纪80年代中期人口出生性别比失衡所导致的婚龄年龄段女性的短缺状况将逐渐明显。第五,由高等教育扩张所带来的大学生的失业问题,将日益严重。第六,少数民族人口的增加,将给民族聚居区域的环境资源造成越来越重的压力。第七,由贫富分化所造成的各阶级阶层人口的裂隙将逐渐凸现。

鉴于人口总量的压力正在消解,也鉴于那种"一个国家、多种制度"的人口政策已经引发了许多社会问题,窃以为人口战略调整的方向应该是:统一人口政策,降低人口出生性别比;缓解老化速度,提高人口素质,延长义务教育年限;实行不超过二孩的间隔生育政策,充分发挥"晚、稀、少"的调控作用;协调各人口阶层之间的关系,构建为和谐社会和小康社会所需要的、能够长期促进中国全面而又持续发展的人口结构。

为稳健地改革人口制度,促使人口和谐发展,近期(今后5年内)应该在全国范围内逐步统一人口生育政策,着力降低人口出生性别比。采取先试验再全面落实的办法,实行不超过二孩的间隔生育政策。中期(2010~2020年)致力于逐步提高人口素质,将现在实行的9年义务制教育延长为包括了高中阶段的12年义务教育。远期(小康社会实现以后)目标放在构建"能够促使中国全面而又持续发展的人口结构"上。

因此,在人口政策问题上,要防止两种不正确倾向:一是主张继续大幅降低生育率的极端冒险主义;二是政策调整中的自由盲动主义。各种资源提供给我们的选择余地其实很有限,但现行政策却不得不调整,只是在今后的几年内,选择哪一年切入罢了。

六、结论与中国的经验

通过前面的叙述,我们可以看出,中国人口生育政策出现过多次波动。中国历届政府都在实践中努力寻找解决人口问题的政策途径。所以,不同历史时期,面对不同的人口压力,中国实施的人口政策有所差异。这里的结论是:

第一,1949~1953年是限制避孕时期。

第二,1954~1957年的宣传节育活动,采取了先城市再工矿区,最后是人口密集农村的步骤,这极其符合当时中国的实际。面对城市人口出生率高于农村的现实,面对城市育龄妇女的节育积极性和城市人口文化程度高于农村人口的现实,这种活动普及了节育知识,为后来的各种节育活动和计划生育活动奠定了舆论基础。

第三,1958~1965年的情况比较复杂。那种"错批一人,误增三亿"的说法是没有根据的,错批马寅初更多地表现为"反右"扩大化,对国家人口政策的影响甚少。"大跃进"中的人口损失和"大跃进"之后的补偿性生育直接刺激了20世纪60年代前期的"婴儿爆炸".

第四,1966~1976年人口出生率稳定下降。"文革"初期的混乱,在短期内影响了计划生育领导组织。但一旦政治环境得以稳定,"晚、稀、少"的人口政策就开始全力实施。而且在这一时期,计划生育制度得以建立,避孕药具开始了免费供应并"送货上门".但那种在计划生育工作领域大讲"阶级斗争"的无限上纲的做法,却违背了"群众自愿"的原则。

第五,1977~1988年,人口控制政策的波动,主要导源于计划生育政策的紧缩和计划生育工作者的急躁。激进的计划指标——那种力图在2000年将总人口控制在12亿之内的主张,那种在农村严格实施一对夫妇只能生一个孩子并强迫命令的做法,势必会遭受到民间的"不合作",所以1984之后对政策的适当调整是极其正确的。

第六,1989年之后生育率的稳定下降,是国家计生委准确理解和贯彻国家人口控制政策的结果。中国的计划生育政策,不能简单地解释为"一对夫妇一个孩",而应被全面地理解为多元化的"晚、稀、少".事实上,在拥有绝对多数人口的农村,中国政府长期的政策措施,是鼓励生一个孩子基础上的"晚、稀、少".在1980年修改了原《婚姻法》之后,甚至于"晚"也变得松动了许多。但在21世纪之后,中央政府强调的"稳定低生育水平",却被实际执行为"继续降低生育率",这是应该迫切注意的问题。

现在,我们必须在人口转变的某一具体时点,改革控制人口增长的政策,重构为和谐社会建设所需要的人口政策,切不可因循守旧。如果说20世纪中国人口政策的重点是总量控制的话,那么,在21世纪初期,则要将战略重点转移到结构调整上来。而当务之急,则应是探索人口政策转变的时点。要吸取日本、新加坡、中国台湾和香港等儒家文化圈已经出现的生育刺激不力的教训。我们要明白:在控制人口增长的时候,国家之手是有力的;但在社会转型完成之后,在刺激生育方面,国家之手可能失灵。

中国人口控制政策50多年来的经验是:

第一,"晚、稀、少"①「有人认为应该在"晚、稀、少"的基础上加一个"优"字和一个"扶"字(优:优生优育;扶:扶持执行"晚、稀、少"政策者),这是极有见地的主张。」比"一对夫妇一个孩"更具有现实与历史意义。

第二,人口控制目标需与人民的接受心理相协调。每逢国家采取稳健的人口控制政策时,人民的理解和支持力度就比较大;而每逢指标过激、急躁冒进时,干部就不好做工作,百姓就产生抵触情绪。实践证明,任何强制手段,都不会达到政策设计者的目的,而且还会影响社会之安定。在这里需要强调的是,服务为主(免费避孕药具供应,并且送货上门)、宣传为主而不是强制为主等,是计划生育成功的关键。第三,国家的人口控制政策,只有与其他刺激百姓生活水平提高的政策相配套,才能取得更好的结果。第四,大力发展教育事业,提高人口——尤其是女性人口的受教育水平,极其有利于晚婚晚育。第五,快速的经济发展和社会转型,与人口控制政策一起,促使了中国低生育水平的到来。第六,即使在深受儒家文化圈影响的地区,社会转型一旦完成,人们的生育观念就会转变。上海市和北京市户籍人口实际生育率多年来低于政策生育率的现实说明②,「北京市总和生育率,在1990年是1.26,2000年是0.68.」这种转变具有某种不可逆转的特征。这就是说,只要城市化和非农化发展到一定程度,我们就可以减轻那种对"计划生育政策一旦放松,人口出生率就会立即大幅反弹"的担心。

「参考文献」

[1]孙沐寒。中国计划生育史[M ].长春:北方妇女儿童出版社,1990.

[2]邬沧萍,王琳,苗瑞凤。中国特色的人口老龄化过程、前景和对策[J ].人口研究,2004(1)。

现在大家知道中国人口控制政策的历史变化的内容了吧!希望大家可以好好利用!

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