界定好生态补偿客体考虑到流域中上游地区的生态保护与下游地区的用水量、水质状况紧密相关,建议构建上下游各地区间流域生态补偿机制。此外,流域水源涵养地、流域上分布的饮用水水源地地区负有涵养水源和供应安全饮用水的重任,这两个领域的生态补偿应特别予以明确,对于水源涵养区和饮用水水源地而言,补偿客体除地方政府外,还有作出重大贡献和牺牲的公众,对他们的补偿尤其需要重视,这是很多地区开展生态补偿实践时常常忽视的。生态补偿标准设计补偿标准设计是否合理是流域生态补偿机制能否发挥效能的最关键所在。结合我国流域生态补偿实践的初步经验,建议东江流域生态补偿标准设计将流域上下游及专门针对水源地的生态补偿标准分别考虑。首先,东江流域上下游各地区间补偿标准的设计应基于水质、水量双因素考核的生态补偿方式,单位污染物通量的补偿标准可由上下游地区在核算流域水环境治理成本后结合各自实际情况议定。其次,水源地补偿标准设计应综合考虑东江水源区的生态环境建设投入和发展机会成本。前者主要包括为提供高标准供水服务而实施的环境综合整治、农业非点源污染治理、城镇污染处理设施建设和运营、水利设施修建等项目的投入成本;后者主要包括为实现水质水量达标供应所需的移民安置投入、限制产业发展造成的损失、产业转型的成本等。在近期内,补偿额的分摊因素可考虑江西赣州三县、广东省和香港地区的受水量和经济发展水平;放眼长远,应考虑将各地区受益的流域生态服务因素纳入生态补偿标准设计。

生态补偿方式选择从国内外实践看,流域生态补偿方式主要有资金补偿、政策补偿、产业补偿、市场补偿、智力补偿等。我国当前生态服务供给主要依靠政府,因此政府资金是东江流域生态补偿的来源。这对于水源区赣州三县来说尤其重要。由于财力有限和高标准的生态环境建设要求,生态环境建设资金投入不足一直是突出问题,这需要受益方,即国家、江西省、广东省、香港地区加大对三县的资金补偿,并构建东江流域基于上下游地区间横向财政资金转移支付的生态补偿机制,这也是促进流域上下游地区间生态环境责任与经济责任的一体化的良好途径。“给政策就是给补偿”,建议国家尽快落实东江源区作为国家级生态功能保护区的配套财税政策扶持源区发展。我国的水权体系还没有建立,推动基于水权交易的市场补偿方式近期还比较困难,但付费形式的补偿是可行的,目前广东向香港供水的收费机制实际就是一种市场补偿方式,从公平性的角度来看,这种补偿资金也应合理惠及上游及水源保护地区,建议开展流域上下游各地区供水服务成本核算,以此为依据将香港提供的补偿资金分摊到各有关地区;也可考虑向受益区收取生态补偿费或生态补偿税,经国家财政专项转移支付给东江流域生态服务提供区,特别是那些作出了重大贡献的水源区。处于下游的广东一些地区以及香港地区也可通过对口支援水源区和上游地区实施产业补偿,进行异地开发或推动当地的绿色企业和民间资本进入水源区及上游地区,带动当地经济发展,促进生态环境建设。此外,也可对上游作出生态环境建设贡献的林农、民众开展职业能力培养等智力补偿;社会捐赠也是生态补偿的一种方式,不少香港地区的单位和个人已通过捐赠的方式给予了水源区一定的援助,今后要建立生态补偿社会捐助办法,成立源区生态补偿社会捐助机构,加大该方面的宣传,接受受益地区单位和个人的捐款或援助。

重点构建四项支撑能力建立生态补偿资金专门账户江西、广东两省可设立东江源生态补偿资金专项账户,成立东江流域生态补偿基金,将中央公共财政转移支付的生态补偿资金、省级财政支付的生态补偿资金、水电生态附加费等生态补偿专项资金列入省、市两级公共财政设立的生态补偿基金账户,专款专用。上下游地区应制定《东江流域生态补偿基金管理办法》,界定好有关各级政府在流域生态补偿工作中的职责、权限,对专项资金的补助范围、标准和对象,资金使用、监管等予以明确规定,确保生态补偿资金收支规范。构建东江流域生态补偿上下游协商机制流域生态补偿机制的构建需经过上下游地区反复的协商及博弈。建议近期江西、广东两省建立东江流域生态补偿联席会议制度,在以后将香港地区也纳入其中。会议由江西水源区三县、河源、惠州、东莞、深圳和广州五市及两省的环保、水利等相关部门代表参加。会议机制主要是核定生态补偿金,议定生态补偿标准,协商改进生态补偿机制等。重视技术支撑体系建设江西、广东两省有关部门及有关市县需议定“流域生态补偿标准测算指南”,指南设计应考虑生态补偿标准实施的动态性,对上游水源区的补偿近期可主要考虑生态环境建设直接投入以及一定的发展机会成本,在长期应逐步将流域生态服务价值纳入;流域上下游地区间在议定跨界生态补偿标准时,应重视开展上下游地区的环境治理成本和污染损害成本核算,增进生态补偿标准的科学性和合理性;生态补偿金的分配不仅要考虑补偿对象的财力水平因素,也要将其流域治理面积、森林覆盖率等生态环境因素纳入。

加强东江流域的监测能力建设东江流域生态补偿机制的实施需要跨行政区交界断面水质与水量监测数据以及水源地水质水文数据作为支撑,目前东江干流与支流水质监测尚未实现实时自动监测,水质与水量监测分别由环保部门与水利部门负责,水质监测布点与水文监测布点一般并非完全相同,与生态补偿机制建设需求存在较大差距。建议由东江流域生态补偿联席会议统一协调流域交界水质监测断面与水量监测断面布设,尽量实现两类监测断面的基本重合,并搭建流域跨界断面水质、水量监测数据实时共享数据平台,为生态补偿金核定提供依据。政策建议加强国家层面的政策法规支持笔者从对辽河、湘江、南水北调中线工程水源地、闽江等流域的生态补偿调研中发现,由于缺乏国家层面的政策和法规指导,地方生态补偿试点带有一定的盲目性,而且实施的许多生态补偿措施法律依据不足,甚至存在“违法”问题。建议国家发改委联合环保部、水利部等有关部门加快制定并出台“国家生态补偿条例”,为包括东江在内的流域生态补偿试点和实践提供政策法规依据。