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浅谈行政公益诉讼原告资格问题

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2014-04-25

综上,联邦和州立法规定了总检察长、个人(任何人)以及相关团体可以提出行政公益诉讼。这些规定为行政公益诉讼原告资格提供了依据。但是立法并没有明确将不同类型原告的资格类型化。

法院判例则对三类行政公益诉讼的原告资格,提出了具体的类型化判断标准。总检察长作为公益诉讼原告的资格条件是公益或公权利受害;个人或公司成为公益诉讼原告的资格是,该类主体须在诉讼的主题事项上有特殊的利益,即比其他社会成员享有更大的利益;利益团体成为公益诉讼原告的资格是,该团体与公益事项之间有密切的关系,且与之存在某种特殊或特定的利益关系,但是法院在审查这种“特殊(特定)利益”关系时,其标准比个人或者公司成为公益诉讼原告时所要求的“特殊利益”较低。

(一)总检察长诉讼或者许可个人以总检察长名义诉讼的资格——公益受害

由于联邦立法已经明确规定了总检察长的行政公益诉讼原告资格,故在司法判例中类型化判断标准非常简单,只要符合公益受害即可。法院认为,在“公权利”(公益)受侵害的情况下,总检察长是合适的原告,可以以自己名义或者给某个人授予许可的形式开始起诉,后者允许其他个人使用总检察长的名义作为“告发人”开始公益诉讼。总检察长就侵害公众利益的行为提起诉讼,这是其宪法功能的组成部分。总检察长在其“代表公众控诉”时亨有资格。该角色产生于总检察长作为国王首位法律官员的优先地位。据此,总检察长有义务进行监督以保证国家机关适当地执法。总检察长有资格提出调卷令、禁令、宣告令、人身保护令,也可以申请训令。总检察长还有资格提出指令,但是它被限制到公法事务上,也就是在有某种公共危害或侵犯某种公共法定权利的情况下。总之,总检察长可以代表公益提起诉讼。

(二)个人或公司的原告资格——特殊利益

法院判例在对个人或公司的行政公益诉讼原告条件进行类型化时确定了“特殊利益”的标准。其难点和关键在于对“特殊利益”标准的解释。法院对“特殊利益”标准的解释和适用呈现放宽的趋势。主要有以下三种情况:

1、个体与某团体或群体有“特殊利益”关系。早期澳大利亚行政公益诉讼受英国影响对个人提起公益诉讼的资格限制严格。在法院看来,公共利益的起诉者是总检察长,而个人要获得公益原告资格,必须证明其“比其他人受到更为特殊的影响”。

2、20世纪70年代,澳大利亚行政法不断发展,法院逐渐形成自己的判例,来确认个人亨有行政公益诉讼的资格。

3、到1991年切斯特曼法官将“无程序滥用”和“特殊利益”标准结合放宽公益诉讼原告起诉资格。切斯特曼法官适用下列标准:第一,如果能够发现下列情况,即当事人与这一诉讼的主题事项之间的联系不是对程序滥用,原告就应该有资格。如果原告没有受恶意驱动,不是爱管闲事的人或者反复无常的人,而且其诉讼不会给另一公民带来较大成本或不便,那么其享有充分的资格。第二,法院在对什么构成“特殊利益”予以评估时,不应该过分严格 。

综上,法院在确认当事人个人或公司行政公益诉讼原告资格问题时,主要考虑以下几点:第一,公益诉讼的原告无论是个人或公司,当事人只能以公益或者公权利受到行政行为影响为由,不能以自己权利即私益受到影响为由。第二,申请人申请审查的事项之间有特殊利益,这种特殊利益要求申请人比其他人受到更大的影响。法院认为,特殊利益是一种大于一般公众利益的那种利益,这种利益在一般公众所亨有的利益之上,它比一般公众成员的利益更大,它与公众利益相比是完全特殊的,这种利益是超出更广泛公众共同分亨的那种利益,对当事人来说它是特殊的利益,当该行政行为被撤销时,当事人可以获得这种利益。由此说明,申请人要符合原告资格,必须与涉及事项之间有特殊的利益关系。第三,法院认为,上述这些公式不应该被给予刚性的(僵化的)或不灵活的含义。从总趋势看,法院对特殊利益的解释越来越宽松,在公益受损案件中,能够提起诉讼的个人原告资格呈现自由化趋势 。

(三)公益团体的原告资格——公益团体与公益事项有密切关系

利益团体经常成为行政公益诉讼的申请人。根据普通法,利益团体很难显示出行政决定对此造成的特殊损害。但是,根据法院采用的宽松的资格认定方法,团体通常被授予原告资格。在评估团体诉讼资格时,法院考虑很多相关因素来决定团体的地位。从实际情况看,法院主要强调的是,公益团体与公益事项之间关系的密切程度,并不像前述个人或公司作为益诉讼原告资格那样更强调“特殊利益”更大、更特殊。法院考虑的因素主要有七项:第一,团体的代表性质。团体被授予原告起诉资格的一个重要因素是,它是某种重要的公众关注事务的代表。第二,在某地区有已经确定的利益。第三,与政府之间的关系。包括:该团体成为政府部门或委员会的一员;该团体在过去向相关地区政府提交过意见;该团体获得立法承认;政府从该团体处寻求过建议;该团体从政府获得过资助。第四,先前参加过相关程序。该团体参加过某些相关程序,通常是作出行政决定程序本身。第五,是否有其他的可能申请人。就是说,在某项公益受害的情况下,如果没有其他主体适合充当原告,这一事实常常支持授予某团体亨有起诉资格。第六,成员利益。在某些案件中,个体成员的利益已被考虑作为决定该团体亨有起诉资格的因系。第七,问题的重要性。有时候,可见的利害关系问题的重要性是确立资格时明示或者默示依赖的一项因素。这些判断因素具有重要的借鉴价值 。法院总结出的七因素是对迄今为止判断利益团体作为公益诉讼原告资格标准的概括。而利益团体的功能标准、综合因素标准和成员资格标准则是判断公益团体能否亨有公益诉讼原告资格的主要标准。

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