作为传统基本权利的财产权、自由权,其属性属于消极权利,体现为对抗国家权力的防卫权,并由此构架出传统的国家义务,即不得侵犯公民自然权利的消极义务。而社会权利则属于一种积极权利,它建立于国家的积极保障义务之上,要求国家不仅承担不得侵权的不作为义务,而且承担积极的作为义务,从而保障该社会权利的实现,即“基本权利之规定,是一种价值理念,欲创造出一个价值的秩序,因而,基本权利,虽仍不免是免于国家权力侵害的消极权利,但是,国家权力应该积极地维护之,是现代法治国家之特色”。【2】受教育权作为公民享有的一项积极权利,对该权利的实现给予保障是现代社会中政府的义务,这意味着政府不仅应当承担消极的不得侵犯公民受教育权的义务;而且有义务承担保障公民实现受教育权的积极义务。对此,我国《教育法》第18条规定,国家实行九年制义务教育制度。各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。适龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育。为保障此项义务的落实,《行政复议法》第6条有关行政复议的受案范围第9项规定,申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。这一规定表明,我国法律肯定受教育权是公民享有的积极权利,对此,国家承担着积极的保障义务。作为一项积极权利,公民有权利要求政府履行保障其受教育权的义务。无论是政府侵犯公民受教育权的行为,还是拒绝履行保护公民受教育权的不作为均是违反该项义务的体现,相对人有权对此提起行政诉讼。

(三)受教育权作为直接请求权在行政诉讼中的落实与限制

作为一种宪法所赋予的基本权利,受教育权是否能够产生直接的法律效力,以及在何种范围内产生直接的法律效力,这一问题关系到受教育权这一社会权利的实践与落实方式。

对于受教育权等社会基本权利的实现方式,理论界存在不同的理解。主要的分歧在于是否承认以及在何种程度上承认社会权利的直接实证效力。有观点将其视为方针条款,指出“所谓方针条款,指宪法的规定,是给予国家公权力(尤其是予立法者)一种日后行为的方针指示。这些方针指示的作用,政治及道德意义大过于法律意义”。【3】也有观点将社会权利视为宪法委托条款,即立法者由宪法获得立法委托,另外一种观点将其视为一种公法权利,认为社会权利应当同其他的宪法自由权利一样,具有直接的、强制效力。这种认识将社会权利理解为公民可以直接主张的公法权利,并可通过司法救济实现其请求权,但这种意见引起的争议很大,并且受到事实上的制约。无疑,任何社会权利的实现都涉及到国家的资源掌握与分配,依赖于国家经济的繁荣、国库的充实,以及国家财政的现状,这些因素都直接或间接地影响到社会权利实现的现实可能性和实现程度。折中的观点认为社会基本权利可以分为两种类型,即(1)可直接请求的权利;(2)具有宪法委托、制度保障以及方针条款性质的权利。前者为主要社会权利,如最低生活保障权、受教育权,它是个人最起码的生存依据权利,应当具有直接的法律效力,权利人可以援引此项权利,请求国家为或不为一定的行为。其余的则应当归为第二类,并指出:“至于新近兴起之受益权,其中有关经济、社会之给付请求权,因系要求国家必须积极有所作为,而非如自由权所要求之消极不作为,然此既涉及国家之财力负担及有限资源之利用与分配,亦须进一步由法律予以具体之规定,始有运作之可能,故除非系属人民生存之”最低限度保障“,或基于平等权所生之”参与请求权“,人民此类公权利存在之可能性甚为有限”。【4】这几种观点的分歧主要在于应当如何理解宪法所赋予公民的社会权利的法律效力,这决定了社会权利是否是公民享有的直接请求权,以及在什么条件下可以转化为一种直接请求权。