合法行使票据权利不受越权公权行为限制简析

内容提要: 【裁判要旨】 票据权利是金钱债权，即请求支付一定数额货币的权利，当属私权(民事权利)范畴。合法取得票据的人即应享有票据权利，其行使票据权利时不受越权公权行为限制。 ■案号 一审：(2012)长民二(商)初字第561号 二审：(2013)沪一中民六(商)终字第80号

【案情】

原告：倪春芳(上海市浦江县九鼎机械制造厂的经营业主，该厂为个体工商户)。

被告：中国银行张家港分行。

被告：上海冲剪机床厂。

上海冲剪机床厂于2010年、2011年向浦江县九鼎机械制造厂购买产品。为支付货款，上海冲剪机床厂将一张金额为人民币10万元(以下币种同)的银行承兑汇票背书给浦江县九鼎机械制造厂。该汇票已由中国银行张家港分行承兑，出票日期2011年8月18日，到期日2012年2月18日。

2011年11月24日，江苏省徐州市公安局贾汪分局向中国银行张家港分行发出《冻结存款/汇款通知书》，要求从2011年11月24日至2012年5月23日冻结上述汇票。该通知书未注明犯罪嫌疑人姓名。2012年5月11日，该公安分局又向中国银行张家港分行发出同样的通知，要求从2012年5月11日至2012年11月10日继续冻结上述汇票。该通知书记载了犯罪嫌疑人为李荣夫。2012年11月10日冻结期限届满后，公安机关未再续冻。

2012年2月20日，倪春芳通过农业银行浦江县支行向中国银行张家港分行提示付款，中国银行张家港分行以公安冻结为由拒绝付款。2012年6月，倪春芳起诉要求：中国银行张家港分行支付票据款及利息(按年利率6.35%，自拒绝付款之次日即2012年2月21日计算至判决生效日)，上海冲剪机床厂承担连带责任。

上述汇票的出票人是张家港市海纶纺织有限公司，收款人为张家港市华立鑫源实业有限公司，汇票经过六次背书转让，被背书人依次为……上海冲剪机床厂和浦江县九鼎机械制造厂。一审庭审中，中国银行张家港分行表示对犯罪嫌疑人与出票人、背书人有何关系均不知情。

一审法院曾于2012年12月26日庭审时主持调解。中国银行张家港分行表示鉴于冻结期限届满，同意倪春芳提示付款，愿意支付票据款10万元。倪春芳则坚持主张利息损失，不同意提示付款，以致调解不成。

【审判】

一审法院认为：票据具有无因性，公安机关虽向银行发出了冻结通知，但通知中记载的犯罪嫌疑人并非票据权利人，公安机关也未收缴票据原件，因此冻结行为并不妨碍票据继续以背书转让的方式流通，浦江县九鼎机械制造厂作为合法持票人有权主张票据权利。中国银行张家港分行已于2012年12月26日庭审时明确表示同意付款，但倪春芳仍以要求利息为由拒绝提示付款，故倪春芳自己扩大了损失，2013年1月2日后的利息应由其自行承担(即认为倪春芳应在调解后7天合理期限内提示付款)。一审法院据此判决：一、中国银行张家港分行给付倪春芳票据款10万元;二、中国银行张家港分行偿付自2012年2月21日至2013年1月2日的利息(以10万元为本金，按人民银行企业同期流动资金贷款利率计算);三、上海冲剪机床厂承担连带清偿责任;四、驳回倪春芳的其余诉请。一审诉讼费由中国银行张家港分行和上海冲剪机床厂共同负担。

一审判决后，中国银行张家港分行提起上诉。银行坚持认为由于执行公安机关的冻结通知，故不应支付利息。请求：撤销原判第二项，改判驳回倪春芳的原审利息诉请，并由倪春芳承担一、二审诉讼费。

二审法院维持原判。

【评析】

本案的争议焦点是公安机关的冻结通知能否限制合法持票人行使票据权利。

一、票据权利属于私权范畴

公、私法的划分可追溯到古罗马法，当时法学家的解释：规定国家公务的为公法，其规范是强制性的，当事人必须无条件地遵守;规定个人利益的为私法，其规范是任意性的，可由当事人意志更改。{1}尽管公、私法的范畴因时代不同而有变化，其区分标准亦有不同认识，但民法属于私法毫无争议，因为民法旨在规范个人间的利益，以平等为基础，其主体均为私人或非基于公权力的地位，对任何人皆可适用。{2}票据法作为民法的特别法，当然属于私法。

与公、私法对应的概念是公、私权。公权即公共权力，一般特指以全社会的名义处理社会公共事务的国家权力或政治权利，是一种有组织的公共强制力量。{3}私权应指民事权利，是享受特定利益的法律之力，其功能在于保障个人的自由范围，使其可自主决定、组织或形成其社会生活，实践私法自治原则。{4}

票据是金钱债权证券，票据权利是金钱债权，即请求支付一定数额货币的权利，{5}故票据权利是民事权利。本案中，公安机关为侦查案件之需向银行发出冻结通知，这是公权的行使;而倪春芳因出卖货物合法获得汇票，其向银行提示付款则是私权的运用，二者的法律性质完全不同。

二、合法取得票据即取得票据权利

票据是一种完全的有价证券，必须占有(持有)票据才能享有票据权利，只要持有票据就能享有并行使票据权利，所以凡合法取得票据的人也就取得票据权利。{6}我国台湾地区的“票据法”对此有明确规定，即“执票人善意取得已具备本法规定应记载事项之票据者，得依票据文义行使权利”。{7}票据法虽无明确的类似规定，但从相关条文可以推断出亦是此意。票据法第十二条从反面规定持票人非合法取得票据不得享有票据权利，即“以欺诈、偷盗或者胁迫等手段取得票据的，或者明知有前列情形，出于恶意取得票据的，不得享有票据权利。持票人因重大过失取得不符合本法规定的票据的，也不得享有票据权利”。因此，只要持票人有证据证明其系合法取得票据，即享有票据权利。本案中，倪春芳系基于买卖关系以背书方式合法取得汇票，且背书连续，根据票据法第三十一条规定，应认定为合法持票人，其有权主张票据权利，包括第一次请求权(付款请求权)和第二次请求权(追索权)。

三、合法行使票据权利不受公权限制

当公、私法的界限发生模糊甚至产生冲突时，基于对民事主体自由权利的保障，应遵循“有疑义时为自由”的原则，以私法为优先;因为民事主体为了实现自身利益的最大化有权自主判断独立作出意思表示，这种自由有助于促进社会进步及经济发展，只要不构成契约自由的滥用，政府就不应干涉。政府应当保障私法制度有效发挥功能的条件，政府为了更高的价值或公益而进行强制干预时必须要有正当的理由。{8}因此，公权领域(政治生活领域)和私权领域(民事生活领域)之间应当存有界限，{9}公权领域不得任意扩大，私权领域不能无故缩小;在司法实践中，应当尊重、保护私权，只要私权具有合法性，不违反法律和行政法规的强制性规定，就不得以公权限制。

本案中，公安机关前后发了两次冻结通知，但内容不明。对其意图可有两种理解：一是要求银行向任何持有该汇票的人拒绝付款;二是只有当持票人是犯罪嫌疑人时银行才应拒绝付款。第二次通知虽记载了犯罪嫌疑人的姓名，但也只是单纯记载，并未明确表述第二种理解。通知内容有两种理解，这显然不符合公权行为明确性的要求。{10}笔者认为，前一种理解是错误的，银行只能按后者执行，理由如下：

第一，从票据的流通性分析。由于票据是流通证券，其作为迅捷的交易手段，转让是其必然属性，离开了转让以及由多次转让形成的流通，票据必然会失去其作为票据的特点，票据制度在经济上也就失去了作用。{11}包括公安机关在内的任何人和组织均不可能阻止票据的正常流通，因此公安机关没有权力限制其他合法持票人要求兑付票款的权利。本案汇票发生了多次转让，或许在某一环节的确存在犯罪行为，持票人是因犯罪行为获取汇票，但作为最终持票人的倪春芳只要保证其系从直接前手合法取得即可，对之前的任何转让环节均无审查义务，不能因为之前的某一环节有瑕疵而否定最终持票人的票据权利。

第二，从票据法上的法律关系的主体平等性分析。票据法上的法律关系指因票据的发行而产生的票据当事人之间的法律关系，包括票据关系和票据法上的非票据关系。{12}无论是票据关系还是票据法上的非票据关系，其主体平等性是不容置疑的。按照民事主体平等性的要求，公权机关对民事主体应当给予平等的保护。如前所述，公安机关之所以向银行发出通知，是因为票据的保管、发行、转让等某一环节出现了犯罪行为，某一民事主体的权利在该环节中受到了侵害，但公安机关不能为了保护该民事主体的权利而限制其他在正常票据流通中合法获取票据的民事主体的权利。

第三，从票据权利的财产属性分析。毫无疑问，票据权利是财产权，而且绝大多数情况下是私有财产，如本案中倪春芳的票据权利属于其私有。公民的基本权利之一是经济自由，根据宪法保护公民经济自由的要求，公民的财产权包括物权、债权和知识产权等免受国家权力的侵犯。{13}现行宪法第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”倪春芳通过正常的市场交易合法获得了票据权利，却被公安机关限制，其财产权不能实现，这有违宪法规定。或许公安机关认为，其是出于公共利益的需要限制倪春芳的权利，此观点不能成立。由于受益主体、利益内容的不确定，公共利益的内涵与边界本身就模糊不清。{14}虽然公安机关办理所有刑案都是为了维护社会秩序、实现公共利益，但其在个案中的直接目的是保护其他个体的权益，不能以宽泛的公共利益作为限制其他公民权利的“挡箭牌”。即使一定要认为公安机关出于公共利益，这也不能成为限制倪春芳票据权利的必然正当理由，因为公共利益不能无原则地贬抑个体利益，个体利益在伦理上和法律上具有正当性。{15}

综上，公安机关的通知内容不明确，缺乏执行力。若按上述第一种理解，其行使职权必然超出了其权限涉及的人的范围，构成了越权，当属无效。{16}中国银行张家港支行错误执行通知，拒向合法持票人倪春芳付款，使其无法实现付款请求权，应承担法律责任，故倪春芳可主张追索权。

需要补充说明的是，原判利息有误。根据票据法第七十条规定，倪春芳之诉请可全部支持。但一审法院却以倪春芳拒绝接受调解方案、自行扩大利息损失为由，没有全部支持倪春芳诉请的利息，这显然违反了调解自愿原则。由于倪春芳未上诉，故二审法院只能依据相关法律规定维持原判。

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