关于生态补偿法律制度的现状与完善策略

内容提要: 加强生态补偿法律制度的研究，对于我国经济和社会的完善和发展意义重大。我国生态补偿制度存在法律法规不健全，经济手段缺失等诸多不完善之处。要完善我国生态补偿法律制度，需要确定生态补偿法律体系，完善财政转移支付制度，加快建立生态补偿费制度以及生态税制度。

引 言

在我国经济高速发展的进程中，日益增多的环境问题是一个必须逾越的障碍，对经济的可持续发展造成了巨大的影响。目前我国的现实情况是：生态补偿的相关研究非常缺乏，此方面的立法层次亟待提高，立法技术也有待完善，难以满足现实经济状况的实际需求。环境问题是关乎可持续发展的重要问题，细致地考量生态补偿的立法问题，出台相关的法律制度，是一个必须完成的课题。而生态补偿法的制定，是以规范和保障生态补偿行为以及各种社会关系为基础的。加强生态补偿的研究，对于我国的经济和社会发展有着不可估量的重要价值与意义。

生态补偿现状分析

生态补偿法律现状。作为较早开展生态补偿制度的国家，我国在上世纪五十年代就建立了育林基金制度，并且发挥了应有的作用。颁布于1981年的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》(中发[1981]12号)规定：“建立国家林业基金制定”;1989年，正式提出了森林生态效益补偿的政策思路，颁布于1992年的《中华人民共和国国务院关于经济体制改革的通知》也指明：“一定要构建国家森林的生态补偿体系”;在同年的“联合国环境与发展大会”上，我国在《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》中指出：“各级政府应更好地运用经济手段来达到保护环境的目的。按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展征收环境税的研究。研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济活动核算体系，使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价。”1998年，《森林法》中正式纳入了“森林生态效益补偿基金”制度，第八条规定：“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供森林生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”这就为森林生态效益补偿基金的法律地位奠定了坚实的基础。《中国森林法条例》第十五条也阐明 “防护林有获得生态效益补偿的权利。”紧接着，2001年，国家林业局和财政部联合颁发了《森林生态效益补助资金管理办法》，开始实行森林生态效益资金补助试点和推广，其实质是承认森林生态效益价值，并使得我国林业经营思想由从前的传统模式转而迈向现代的科学管理模式。此外，我国在矿产领域也建立了生态补偿制度，如1984年《中华人民共和国资源税条例(草案)》，1994年《矿产资源补偿费征收管理规定》以及1995年《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权开采权转让管理办法》，均体现出资源生态补偿的性质。

我国生态补偿法律制度的问题。随着经济的高速发展，我国的环境问题已经非常严重，生态补偿法律制度也越来越得到重视。经济学家牛文元在《建立和完善生态环境补偿机制，推进可持续战略实施》的议案中指出：“建立和完善生态环境补偿机制，为其建立稳定的资金渠道，是国家生态环境保护与建设方针得以长期、稳定实施的关键。生态补偿法律制度的现状与完善策略，国家需要建立完善的、统一的生态环境补偿机制，才能确保在公平、合理、高效的原则下，实现生态环境保护与建设投入的制度化、规范化、市场化。”但是同时应该清醒认识到，我国的生态补偿制度存在着诸多不完善之处，已经难以满足生态环境保护的需要。具体表现在：

一、法律法规不完善。我国尚未出台与生态环境建设相关的法律法规。虽然有部分法律法规含有生态补偿的规定，但是统领性的法律尚未出现，因此这些规定不够系统，零散分布，效果不强，偏重于不同管理角色的权限和利益，导致在具体操作中，由于部门之间难以协调配合，产生利益冲突，影响了法规的实效。此外，法律内容也不够详尽和完善，对于生态补偿的内容、程序、标准、权利义务等问题没能做出细致规定;某些规定过于原则化，缺乏下位法的具体实施指导，在实际执行中难以落实。举例来讲，《森林法》规定：“森林补偿基金……不得挪作他用。”然而这个“具体办法”至今仍然没有出台，这均对生态补偿的实施造成困难。另外还存在某些规定不到位的情况，如《中华人民共和国矿产资源法》第三十二条规定：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。”但是，在财政部的《矿产资源补偿费使用管理办法》中，并未在矿区的补偿做出相关规定，造成了具体实施的困难。