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2014年国债规模及投向的现状及对策

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2014-02-17

(二)我国政府财政的偿债能力

国债发行必须由国家财政进行偿还,因此国债发行规模必然要受到财政偿债能力的约束。反映政府按期偿本付息能力的指标,主要包括国债依存度和国债偿债率。

1.国债依存度。国债依存度由当年国债发行量与当年财政支出的比率来表示,表明财政支出对债务收入的依存程度,国际通行的标准是一般不超过25%.按照全国的财政支出计算,1997年以后,我国的国债依存度已经超过了25%.由于在我国,迄今只有中央政府能够依靠国债发行满足财政支出,地方政府无此权力,所以只有按中央财政支出计算的国债依存度才有意义。我国的中央财政债务依存度非常之高,远远超出国际警戒水平,20世纪90年代以来一直在40%以上,1998年甚至超过了100%,此后虽有所下降,但是仍然保持在80%左右。当然,由于计算中没有考虑(估计与预算支出大体相当的)中央财政预算外支出,使得分母被缩小,指标存在高估,但即便其考虑在内,这一指标也仍然偏高,对此必须保持高度警惕。

2.国债偿还率。国债偿还率指当年到期国债的偿本付息额占当年财政收入的比重。该指标反映由于国债而引起的财政负担,数值越高,表明偿债能力越差,发达国家该指标一般低于10%.1995年以来,由于国债还本付息额猛增,我国的国债偿债率迅速提高,超过了10%安全线,在1997和1998年,甚至超过20%.1999年以后,随着财政收入的增长,该指标数值虽明显回落,但是仍处于10%以上。

(三)我国国债规模的综合评价

从应债能力指标看,我国的国债规模并不太高,仍有进一步增发的空间,而从偿债能力指标看来,我国的国债规模已经过高,必须及时压缩,以防范财政风险。不同指标之间存在矛盾的原因主要有:

1.我国现阶段存在着大量以政府财政信用潜在担保、最终必须由政府偿还的隐性债务。主要包括:国有银行不良贷款、地方财政无力消化的债务、国家财政对社会保障资金的欠账、以及其他公共部门债务。其中仅国家政策性银行发行的金融债券一项,2001年底就已达到8534亿元。因此,计算国债负担率时如果考虑隐性债务,我国的“综合负债率”将会大大提高,实际应债能力需要向下调整。

2.我国财政收入占gdp的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重都明显偏低。前一比重1990年以来平均只有13.6%,2002年最高也只有18.04%,不但远低于发达国家45%的水平,也低于发展中国家平均25%的水平。后一比重1990年以来的平均为44.62%,2002年最高为54.96%,低于世界多数国家60%以上的水平。这是导致我国国债依存度和国债偿债率偏高、债务承受能力相对弱小的一个十分重要的原因。

由以上分析可见,我国国债规模的总体水平仍在可以接受的范围内,但是其增长速度过快,需要加以控制。为了防范债务风险,缓解债务依存度和国债偿债率过高的压力,应该逐步提高财政收入占gdp的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重,同时严格清理各种预算外收入,优化国债结构、缓解近期偿债压力。

二、国债资金使用效率的考察

国债规模固然重要,而国债资金的使用效率也同样重要,如能得到合理利用,取得合理的回报率,则较高的国债规模也不会导致债务危机;反之,即使国债规模不高,但是国债资金的使用效率低下,不能提供偿还自身本息的资金来源,则财政负担也会大大加重,容易引发偿债危机和财政风险。因此,必须重视我国国债资金使用中存在的问题。

(一)国债资金使用中存在的问题

1.备选项目储备不足,而且缺乏必要的前期投入,影响国债资金的安排。由于国债资金被看作免费午餐,许多地方在前期准备不足,缺乏配套资金的情况下,盲目争夺国债投资,出现了大量超概严重的“三边”工程,极大地妨碍了国债项目效应的发挥。同时,国债资金使用过于分散,不利于“集中力量办大事”,一旦配套资金无法及时跟上,必然影响项目投资效益的实现。

2.项目布局有待改善,应尽量避免盲目重复建设。由于地方利益驱动,在国债资金的使用中,仍然存在着比较突出的重复建设现象,项目布局不尽合理。在我国各项建设资金都很紧缺的时候,这些重复建设导致了相当程度的闲置与浪费。

3.违纪违规现象普遍存在,管理亟待规范。随意挤占挪用或违规使用国债资金的项目屡禁不止,部分建设单位财务管理薄弱,资金账目混乱。此外,国债资金使用过于分散也增加了对资金进行监管的难度。

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